试论我国民事诉讼中的自认
摘 要：诉讼中的自认是指当事人在诉讼过程中向法庭承认对方所主张的不利于己的事实。本文从自认的概念与构成要件、自认在我国现行民事诉讼制度中的状况、诉讼上自认的效力、关于拟制的自认、委托代理人及法定代理人的承认及效力、关于诉讼上自认的撤回、对我国自认证据立法的修改与完善等方面作了较为深入细致的探讨，提出了若干设想。
关键词：民事诉讼、自认、构成、效力、自认的撤回
自认的概念与构成要件
自认是诉讼中的一个术语，指一方当事人对他方当事人不利于己的事实承认其为真实或不予反驳或对其诉讼请求予以认可的声明或表示。自认即是对事实的承认，是与认诺（即对诉讼请求的承认）相对的一个概念。“对当事人的承认，分为对事实的承认和对诉讼请求的承认。对事实的承认称自认；对诉讼请求的承认则称认诺”。 关于这一点，学者们的观点不尽一致。我国民事诉讼法及诉讼理论在称谓上对二者未加区分，统称之为“承认”，并作为当事人陈述的一个组成部分加以规定。广义上的自认包括对他方所提诉讼请求的承认即认诺，但一般均是指对事实的承认。 “在西方国家，无论英美法系还是大陆法系，自认都是一条极其古老而又重要的诉讼证据规则”。 有学者认为，早在西周时期，我国就出现了自认证据规则的雏形； 但是由于和当事人陈述及被告人的口供没有明显的界限，所以还不是现代证据法意义上的自认。自认是已为当今大多数国家所采用的民事诉讼中一项重要的基本制度。我国对自认的立法，尤其是对自认构成、效力及其规则的理论研究，大大的落后于两大法系的德国、英国，更是远远落后于司法实践。我国现行的民事诉讼法对自认还没有明确的详细的正面规定。在专家、学者的专著中对自认的阐释过于简陋，或一笔代过，或不予论及。事实上，自认一直与整个审判活动相伴始终，只不过我们在实践中习惯不确切的称之为“当事人承认”或“被告人供述”而已。虽然我们有时只能窥见它或隐或现的背影，但我们能时时感觉到它的存在。民事法律是调整平等主体之间人身关系和财产关系的规范，形成的法律关系属于私权范畴，人们有权处分自己的权利。若发生民事争讼，即为私权之争，争讼主体可以和解、撤诉、变更或放弃诉讼请求，自认是其中内容。我国法律强调保障私人权利的正当处分，鉴于此，证据法上应当确认自认规则。
当事人自认按不同的标准可分为不同的类型：按自认是否在诉讼阶段作出，分为诉讼中的自认和诉讼外的自认；诉讼中的自认是指当事人在诉讼过程中向法庭承认对方所主张的于己不利的事实为真实。简言之，即承认相对方所主张的不利于自己的事实。而诉讼外自认是指当事人在诉讼过程之外所作的自认，是在诉前或法庭之外私下承认，又被称为审判外自认。按是否对自认附加限制，可分为完全自认和限制自认；按当事人的意思是否表示明确，可分为明示的自认和默示的自认（拟制自认）；按当事人是否亲自自认，可分为当事人亲自自认和代理人代为自认。 但就各国民事证据理论研究成果来看，大都认可的是诉讼中的自认，诉讼外的自认则不产生自认的效力，仅作为一种证据材料使用。我国也仅认可诉讼中的自认。其构成要件：
第一，时间要件。诉讼上的自认必须发生于诉讼过程中。可以在开庭审理前的准备阶段，如被告在提交的答辩状中作出自认；也可以在开庭审理的过程中，如在法庭调查的陈诉或法庭辩论时作出。向独任审判员或合议庭的审判员、陪审员承认对方所主张的事实。作出自认的时间，可以在开庭审理前的准备阶段，也可以在开庭审理的过程中作出，但必须是在法官或法庭面前作出才有效，不包括诉讼中在法庭外对事实的承认。
第二，实质要件。诉讼上的自认必须来源于当事人对案件事实的陈述。诉讼上的自认是当事人陈述的内容之一，也就是指后陈述的一方所作的与先前一方当事人的陈述相同内容的陈述部分，自认通常是在对方当事人主张该事实后才作出，但如果当事人对不利于己的事实自认在先，对方当事人主张在后，也构成自认。作出自认的主体通常是当事人本人。在内容上，诉讼上自认的对象是对方当事人主张的具体事实。至于法律规范的解释适用，对于事实上的法律评价以及其他法律上的问题，即使双方当事人的陈述一致，也不产生自任问题。诉讼中的自认是对具体事实的承认，可以从以下几个方面理解：1、自认的事实应理解为对己不利的事实。因为自认免除对方当事人的举证责任，显然对己是不利的；2、自认的事实应当理解为与对方当事人主张的事实一致，相矛盾的陈述不构成自认；3、自认的对象是对方当事人主张的具体事实，不同于以诉讼请求为对象的认诺。这样能够及时确定争点，固定证据，减少证据调查，简化诉讼，从而可以尽快地终结诉讼，减少诉讼成本和当事人的诉累。
第三，形式要件。诉讼上自认的表示应当是明确的，明确表示是指当事人以口头或书面方式对于对方当事人陈述的事实明白、确定、无误地加以承认，或者对于己不利的事实明白、确定、无误地先行自认，不能有模棱两可、含糊其词的观点，如在自认时不能使用“大概”、“差不多”、“估计”等语言，也不能简单地将即不承认也不否认对方当事人的陈述的行为当作自认。自认必须与对方当事人的事实陈述相一致，即自认的事实与对方当事人陈述的事实没有矛盾。通常情况下是由对方先陈述要件事实，然后诉讼上的自认人对该事实陈述作出全部或部分承认，称之为“后行自认”。也有自认人先陈述于己不利的事实，而后由对方当事人在诉讼过程中引用该承认的情形，称之为“先行自认”。
自认在我国现行民事诉讼制度中的状况
我国对自认在立法上的规定是相当简单和原则的，现行的民事诉讼法对自认也没有明确的、详细的正面规定。我国的《民事诉讼法》第五十二条规定：“原告可以放弃或者变更诉讼请求，被告可以承认或反驳诉讼请求，……”。这是《民事诉讼法》对诉讼请求的自认（即认诺）首次作出的规定。第七十一条笼统地规定，人民法院对当事人的陈述，应当结合本案的其他证据，审查确实能否作为认定事实的根据。最高人民法院《关于适用若干问题的意见》第一次明确了自认。该解释第七十五条规定：“下列事实，当事人无须举证：（1）、一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求明确表示承认的；……”。这一规定具有历史性的意义，虽然没有使用自认这一术语，但从其内容上看，它已具备了自认的雏形，比《民事诉讼法》的规定前进了一步。最高人民法院以司法解释的形式对自认制度作了确认，即一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实和提出的诉讼请求明示承认的，对方当事人无需举证，但它没有区分自认与认诺，不仅规定了事实自认，还规定了对诉讼请求的承认，不加区分地赋予两者同样的免除对方举证责任的效力，不能不说是一个明显的疏漏。它无法涵盖自认规则的丰富内涵，亦无法满足民事诉讼的客观需要。一九九八年，最高人民法院《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》间接规定了自认规则。该司法解释第二十一条规定：当事人对自己的主张只有本人陈述而不能提出其他相关证据的，除当事人认可外，其主张不予支持。实际上，这是从反面确立了明示自认的效力。再如，第二十二条规定：“一方当事人提出的证据，对方当事人认可或不予反驳的，可以确认其证明力”。实际上这是对默示自认效力的规定。到2001年12月最高人民法院公布的〈关于民事诉讼证据的若干规定〉（此后简称《证据规则》），在该《证据规则》中对自认制度作了较全面和详细的规定，具有可操作性强的特点。《证据规则》第8条对自认作出了较为详细的规定，第一款规定了自认的效力，即一方当事人的自认可免除对方当事人的举证责任；第二款规定了默示自认；第三款规定了当事人的代理人的承认的效力；第四款规定了自认的撤回。第8条规定：“诉讼过程中，一方当事人对另一方当事人陈述的案件事实明确表示承认，另一方当事人无需举证。但涉及身份关系的案件除外。对一方当事人陈述的事实，另一方当事人既未表示承认也未表示否认，经审判人员充分说明并询问后，其仍不明确表示肯定或者否定的，视为对该事实的承认。当事人委托代理人参加诉讼的，代理人的承认视为当事人的承认。但未经特别授权的代理人对事实的承认直接导致承认对方诉讼请求的除外；当事人在场但对其代理人的承认不作否认表示，视为当事人的承认。当事人在法庭辩论终结前撤回承认并经对方当事人同意，或者有充分证据证明其承认行为是在受胁迫或者重大误解情况下作出且与事实不符的，不能免除对方当事人的举证责任。”第７４条规定：“诉讼过程中，当事人在起诉状、答辩状、陈述及其委托代理人的代理词中承认对已方不利的事实和认可的证据，人民法院应当予以确认，但当事人反悔并有相反证据足以推翻的除外。”第76条规定：“当事人对自己的主张，只有本人陈述而不能提出其他相关证据的，其主张不予支持。但对方当事人认可的除外。”由此可见，我国主要是以司法解释的形式确立了自认作为证据在民事诉讼中的地位，弥补了我国民事诉讼证据制度的缺陷。这表明我国民事诉讼证据制度开始接受诉讼中的自认，标志着我国民事诉讼证据制度的进步和国际化，也是尊重当事人意思自治的表现。自认是对我国传统司法理念的突破，是现代法治意识的重塑。如果说证据是诉讼的基石，那么自认就是这个基石中最为坚硬的一块。自认证据的价值具有特殊性，它具有比其他证据的诉讼成本更为低廉的特点。一方当事人的一个真实有效的自认往往可以免除另一方当事人的取证、举证之苦和法官的质证、认证之劳，使案件事实的确认更为简便，使诉讼流程更为快捷。自认证据能促使裁判更大限度地实现公平和正义。因为自认完全平息了当事人双方对自认案件事实的讼争，以此为基础的裁判也更容易为当事人双方所接受。
诉讼上自认的效力
前文谈及，我国《民事诉讼法》和有关司法解释虽对自认有所规定，但对自认规则之最关键的问题，即自认的效力却没有详尽规定，特别是对自认规则对法院是否具有拘束力没有规定，这使得法院完全可以抛开当事人的自认而以其他证据作为认定案件事实的依据。可见，在目前职权主义诉讼结构下，自认对法院不生拘束力，会使得自认规则的功能无法充分发挥。为此，未来的证据立法应当对自认的效力作出明确的规定。笔者认为，自认的效力应当分为对当事人的效力和对法院的效力以及不发生自认的效力的情形。
1、自认对当事人的效力
一经确定为自认，作出自认的当事人不得要求对方对主张的事实进行证明，亦即对方在特定事实的主张方面，可以免除举证责任。其原因在于双方当事人已对该项事实不发生争议。诉讼上的自认具有无庸举证的效力，当事人一方对于对方主张的不利于己之事实而为自认时，对方因而也就免除了对该主张所负的举证责任。基于民事诉讼的私权性质，当事人有权对他方提出的于己不利的事实予以承认。一方当事人自认的事实另一方当事人无需举证。当事人一方对另一方当事人提出的不利于自己事实的承认，对方当事人就自认的事实不再需要举证，作出自认的当事人也不得在诉讼中提出与自认事实相互矛盾的主张，对方当事人也不需要为自认的事实进行质证和辩论。 当然，对于对方当事人主体的事实，当事人根据实际情况，可以全部予以承认，也可以承认其中的一部分，而对另一部分予以否认。如果是全部自认，则全部免除对方当事人关于该事实的举证责任；如果是部分自认，则举证责任的免除仅限于被自认部分，未被自认部分则应由对方当事人负举证责任。对一方当事人陈述的事实，另一方当事人即未承认也未否认，经审判人员充分的说明并询问后，其仍不明确表示承认或者否定的，视为对该项事实的承认。当事人委托参加诉讼，代理人的承认视为当事人的承认，但未经特别授权的代理人对事实的承认直接导致承认对方诉讼请求的除外，当事人在场但对其代理人的承认不作否认表示的，视为当事人的承认。但是，在我国审判实务中，由于长期受“实事求是”、“以事实为根据”思想的影响，在任何一个案件中总是力图追求案件的客观真实，惟恐诉讼代理人的自认不真实，所以法官往往不敢直接认定诉讼代理人对事实作出的自认，只有在当事人不否认的前提下才能认定。这种做法过分迁就当事人，实质上否认了诉讼代理人对案件事实作出自认的法律效力，严重影响了审判效率的提高。
2、自认对法院的效力
自认不但对自认的当事人发生拘束力，也对法院发生拘束力。因为自认的结果使双方当事人的主张趋于一致，法院即应以该一致的主张作为裁判的基础，无需另行调查证据。换言之，自认的效力虽直接拘束为自认的当事人，亦间接拘束法院。不仅拘束本案的法院，还对其上级法院构成拘束。法院基于当事人的自认所作出的裁判，如果处于确定的状态，在这种情形，受不利判决的当事人不得提出上诉。即便按审判监督程序提出申诉，也不得为与自认事实相反的主张。因此，上诉法院裁判的结果，除非遇到适用法律错误的情形，必须维持原审法院的裁判。可见，自认的拘束力在事实上及于上诉法院。对于当事人自认的事实，人民法院应当予以确认，并作为人民法院裁判的基础，不必进行审查，不得作相反的认定。即在一方当事人作出自认后，法院必须承认对方当事人对自认的事实免除举证责任，并且不能再动用职权，对自认的事实的真伪再行判断。法院作出判决时，即使法官认为自认的事实可能有伪，法院也不得否定自认的事实，并且应当以双方自认的事实为基础，不得作出与之相反的事实认定。 诉讼中的自认对法院的这种拘束力，不仅是对本审级的人民法院，对上一级的人民法院也同样有拘束力。在第一审中作出的诉讼中的自认，在上诉审中依然保有其效力。这就是所谓的第一审自认波及至上诉审原则。关于自认对人民法院的拘束力，规定在《证据规则》第7条中。
3、不发生自认的效力的情形
自认作为一种法律行为，也同其他法律行为一样，其法律效力并不是绝对的，也要受一定的限制，作为自认规则的例外规定，这也是自认规则中的一项重要内容。为了维护社会公共利益，在若干性质特殊的事件中，法律不使自认发生如前所述的同等的拘束力。通常，下列情形不发生自认的效力：
（1）、当事人无须证明的事实。当事人无须证明的事实，是自认之外的免除举证责任的情形，一般是法律明确规定的情况，例如《证据规则》第九条规定了六种免除当事人举证的事实，法官即可对事实作出判断，在这里无须适用自认规则。自认之事实，如果与显著的事实或其他为法院应予以司法认知的事实相反，或根本为不可能之事实，或自认之事实依现有之诉讼资料，显然与真实情形不相符的，则应认定其为无效，因为法院的裁判，不应以明显虚构的事实为其基础。
（2）、法律有特殊规定的事项。主要是指法律上规定应由人民法院依职权收集证据的情形。即《证据规则》第15条规定的涉及可能有损国家利益、社会公共利益或者他人合法权益的事实。该事项，本应由法院依职权调查，当事人对该事项的自认，法院并不当然受其约束。例如，就诉讼成立要件之事项、当事人适格之事项等为自认的，均不产生自认的效力，法院仍应依职权进行调查，不受当事人自认的约束。
（3）、关于身份关系诉讼的事实。涉及身份关系的案件，如婚姻关系案件、亲子关系案件、赡养、继承等案件，是不能够适用自任规则的，自认不发生效力。原因是这类案件涉及社会基本的伦理价值，涉及到基本人权的保护，与社会的公序良俗直接相关。然而，所谓自认不生效力，并非指自认绝对无证据力。法院可以采用与自认内容相反的证据作为裁判的基础。就是说，为自认的当事人并非必获不利的裁判。当事人在诉讼（包括上诉）过程中，提出与自认相反的主张，其主张有无理由，仍须法院依职权进行调查。在这种情形，自认的地位由强有力证据降至一般性证据。
（4）、无诉讼行为能力或限制行为能力的当事人的自认。当当事人是无行为能力人或限制行为能力人时，在诉讼过程中作出某些承认，在形式上不具有证明效力，只有其法定代理人的诉讼行为才是合法有效的。
（5）、共同诉讼中一部分人的自认。在必要共同诉讼中，其中一部分人的自认行为只有经其他人的认可，该自认行为方能对其他人发生效力，若其他人并未认可，则该自认行为对其他人自无效力可言；在普通共同诉讼中，其中一部分人的自认，对其他人始终不产生效力。可见，共同诉讼中一部分人的自认，不能当作适格的自认，因为在这里，欠缺自认的构成要件。同理，群体诉讼或集团诉讼中，诉论代表人所为之自认，也不能产生自认的效力。但上述所为之自认，如果事先得到特别授权或者在事后得到追认，则应该具有自认的效力。
（6）、自认不能损害国家利益、集体利益、社会利益和他人的合法利益，否则不发生自认的效力。
关于拟制的自认
《自任规则》第8条第2款中设立了拟制自认。这是我国司法解释中首次肯定拟制自认制度，之前我国只承认明示的自认，所谓的拟制自认也称默示自认，是指对一方当事人主张的于己不利的事实，另一方当事人在诉讼的各个阶段既不明确表示承认也不明确表示否认，以这种不作为的消极方式来对待对方当事人的主张，法律上拟制地认为当事人已经自认了该事实。拟制自认与明示的自认具有相同效力，因为诉讼活动它本身具有很强的对抗性，双方当事人都是以证据为手段来进行攻击和防御的，民事诉讼法赋予了当事人对于他方主张的事实进行陈述的诉讼权利，对方当事人主张了于己不利事实，则一个正常的，有理性的人不可能保持沉默而不予反驳，因此，应推定其承认不利于己的事实存在。但是拟制自认的成立是有一定条件限制的，即拟制自认的事实，必须经过审判人员充分说明情况后，当事人仍不明确表示肯定或否定的事实。这里所讲的审判人员充分说明并询问指的是法官释明权的行使，法官释明权是法院的一种职权，同时也是法院的一种职责。在适用拟制自认规则时，审判人员应当充分行使释明权，对有关事实以及当事人对该事实不明确表示意见的后果，审判人员应当进行充分的说明，并且要询问当事人的意见，“说明”、“询问”两项程序性事务必须做到。说明是说自认的后果；询问是要自认方表明态度。 在当事人仍不明确表示态度的情况下，才能适用拟制自认规则，未经审判人员充分说明并且询问的，不能构成拟制自认。
委托代理人及法定代理人的承认及效力
（一）委托代理人的承认及效力
委托代理人是受当事人的委托，代为进行诉讼活动的人，属于委托诉讼代理人。依据民事诉讼法的规定，委托代理人的权限有一般授权和特别授权两种，因此代理人在诉讼中的承认行为是否构成自认，应当区分不同情况。代理人经过特别授权的，它在诉讼中的权限和当事人基本一致，能够代为承认事实和诉讼请求，在这种情况下，代理人对事实的承认，应当视为当事人本人的承认，即能够构成自认。代理人在未经特别授权的情况下，如果他对事实的承认将直接导致承认对方诉讼请求的，该承认的行为超出代理权限，其承认行为不能构成自认。如甲告乙借款，因无借据，庭审中代理人承认借款事实，此种承认不产生自认的法律后果。对于当事人本人在场，当事人本人对代理人作出承认行为以及承认行为的法律效果应当有着充分的了解，在这种情况下，当事人本人没有撤销或更正，否认代理人承认的事实，应当视为当事人本人的承认，即应当构成自认。
（二）法定代理人的承认及效力
法定代理人是按照法律规定代理无诉讼行为能力的当事人实施民事诉讼行为的人，其代理权是基于监护权产生的，因此在诉讼过程中，法定代理人对事实的承认视为当事人自认；当事人本人在场，并且能表达一定意思的，审判人员应向其释明并征求其意见，当事人本人不作否认表示的，应视为当事人的自认。
关于诉讼上自认的撤回
诉讼上的自认一经做出，对当事人和法院都会产生拘束力。当事人不能随意撤回自认或者再作相反的主张。一方面根据民事诉讼的诚实信用原则，当事人在诉讼中实施一定的诉讼行为后，没有正当的理由不得随意实施否定前一行为或与前一行为相矛盾的诉讼行为。另一方面，自认具有免除当事人举证责任和约束人民法院的效力，如果允许当事人随意撤回自认，势必会给法院的审判造成混乱，对诉讼效力也会造成消极的影响。依诉讼的亲临性原则和直接优于间接的原理，当事人是诉讼的直接厉害关系人，诉讼结果与其有直接责任关系，其处分诉讼行为是正所理当的。自认人作出自认后，依禁止反言规则，不得任意撤销自认或主张与自认相反的事实。这是诚信原则在自认规则上的体现，也是程序安定与诉讼效率的必然要求。对代理人的自认行为，当事人应该可以无条件撤回。但依证据规则中关于代理人自认的效力和自认撤回条件的规定及禁止反言原则，则代理人的自认当事人不得随意撤回，可以有条件的撤回。 因此，只有在特殊的情况下，才能允许有条件的撤回自认。可以撤回自认的情形有以下二种：
（一）经对方当事人同意，一方当事人在法庭辩论终结前撤回自认。
这主要是考虑对方当事人的意志，因为自认具有免除对方当事人举证责任的效力，免除对方当事人举证责任，必会使对方当事人获得诉讼中的利益，如若对方放弃这种利益，是对其诉讼权利的处分，应当允许。另外，相对方同意自认人撤回自认，还可能是相对方认为自认人自认的事实确属不真实，为了还事实的本来面目，对自认的事实作否认的表示，可视为相对方对“自认的事实是不真实”的再承认。 但考虑不至于因此而拖延诉讼，故将自认撤回的期限限制在辩论终结前作出。
（二）有充分证据证明，自认是在受胁迫或者重大误解的情况下作出且与事实不符的。
民事诉讼追求的是客观真实，保障诉讼公正，保护当事人的合法权益。诉讼上自认通常符合案件的真实情况，若当事人的自认是在某种特殊的情况下违反了自认人的意思而作出的非真实自认，当事人能够证明其承认行为是在受胁迫或重大误解情况下作出，并且能够证明其自认的事实不真实，与案情不符的，应当允许当事人撤回对于不真实事实的自认。但是自认人必须就上述撤回自认的原因和理由举证证明。
对我国自认证据立法的修改与完善
郴州市人民政府办公室关于印发郴州市城市建设投融资资金归集管理暂行办法的通知
湖南省郴州市人民政府办公室
郴州市人民政府办公室关于印发郴州市城市建设投融资资金归集管理暂行办法的通知
郴政办发〔２００８〕１４号
各县市区人民政府，市政府各部门、直属机构、部门管理机构，中省驻郴各单位：
《郴州市城市建设投融资资金归集管理暂行办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
郴州市人民政府办公室
二○○八年十月十日
郴州市城市建设投融资资金归集管理
暂行办法
第一章 总 则
第一条 为规范城市建设投融资行为，建立政府投融资平台，建立健全城市建设投融资机制，提高财政性资金投资效益，有效化解财政性资金风险，促进我市城市建设健康持续发展，根据国家有关法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称城市建设投融资，是指市政府使用市本级财政性资金投资建设城市市政公共基础设施及公益性配套项目（以下简称城市建设项目），以及城市建设项目需要使用财政性资金作为还款来源的融资。
第三条 本办法所指化解财政性资金风险是指由城市建设投融资管理部门会同财政部门通过资金归集，按期支付城市建设项目资金，化解因城市建设发展可能导致的债务风险。
第四条 郴州市城市建设投资管理中心（以下简称市城投中心）是城市建设投融资管理的职能部门，具体负责对城市建设项目资金的归集、管理和使用。
第五条 城市建设项目的投资建设坚持以下原则：
（一）量力而行、量入为出、综合平衡的原则；
（二）严格执行基本建设程序，禁止边勘察、边设计、边施工的原则；
（三）概算控制预算、预算控制决算的原则。
第二章 资金来源与归集
第六条 城市建设项目资金来源包括：
（一）城市维护建设税中计划用于城市建设部分；
（二）城市基础设施配套费、城市生活垃圾处理费、城市污水处理费及城市水资源费等各种与城市建设相关的法规政策性收费；
（三）除国务院、省政府明文规定用于其他方面支出之外的土地出让收益；
（四）城市市政公用设施有形和无形资产的经营收入（含停车场，地下管网使用权，城市公交线路牌，城市出租车牌照，城市街道、广场、游园冠名权等的拍卖、经营收入）；
（五）用于城市建设项目的上级拨款和财政专项资金；
（六）防洪保安资金中用于城市防洪部分；
（七）国有资产经营中心的经营收入；
（八）用于城市建设项目投资的借、贷款；
（九）用于城市建设项目的捐赠收入；
（十）市政府决定用于城市建设项目的其他资金。
第七条 市城投中心设立城市建设项目资金归集专户。属于城市建设项目资金来源的资金由市财政局归集后全额拨入市城投中心城市建设项目资金归集专户，纳入财政国库集中支付管理。年度城市建设项目资金来源和额度由市城投中心会同市财政局提出方案，报市政府批准后执行。
第八条 城市建设项目资金由市财政局与市城投中心每２个月结算一次，结算后将各项收入专户资金拨入到市城投中心城市建设项目资金归集专户，以保证年度城市建设项目资金按计划和额度及时归集到位。年度内，相关单位违反国家有关规定擅自减免规费，造成应当归集的城市建设项目资金未按年度计划足额归集的，由市财政局将未按年度计划足额归集的部分从上级和市本级安排给该单位的各种财政性资金中予以扣回，并将资金拨付至市城投中心城市建设项目资金归集专户。
第三章 融资与偿还
第九条 市城投中心依法组建市城市建设投资经营有限责任公司（以下简称市城投公司）。市城投公司属国有独资公司，作为市政府城市建设投资主体和融资平台履行相关职责。市城投公司根据市政府授权，以市场化运作方式筹措城市建设项目资金，弥补市政公共基础设施及公益性配套项目财政性资金直接投入的不足，并承担作为投资业主的城市建设项目建设管理和融资还本付息等相关职责。市城投公司实行法人治理结构，由市城投中心监督和管理。
第十条 市城投中心会同市财政局根据市政府确定的市本级年度城市基础设施项目投资计划、年度可用于城市建设项目的资金情况，综合平衡，确定年度融资项目，制定年度融资计划，报市政府批准后执行。
第十一条 市城投公司根据年度融资计划落实融资额度，制定具体项目融资方案，并将融资方式、偿还期限、资金到位额度等报市城投中心、市财政局审核。
第十二条 市城投公司按照融资债务偿还渠道、数额、时限，拟定融资债务偿还资金需求计划报市城投中心、市财政局审核。市城投中心会同市财政局根据年度城市建设项目资金归集情况，综合平衡，将融资债务偿还资金列入年度城市建设项目资金支出计划，报市政府批准后执行。
第四章 资金投资与使用
第十三条 城市建设项目资金主要用于城市市政公共基础设施及公益性配套项目建设。年度城市市政公共基础设施建设项目计划，由市建设行政主管部门牵头，会同市城投中心等部门编制，报市政府批准后执行。
第十四条 年度城市建设项目资金使用计划依据市本级国民经济和社会发展规划及政府投资项目安排情况进行编制。编制年度资金使用计划应当坚持以下原则：
（一）立足当前，兼顾长远，量入为出，尽力而为；
（二）充分体现国家产业政策和市本级经济社会发展需要；
（三）充分考虑银行贷款还本付息需求；
（四）集中资金保证重点项目建设，优先安排扫尾竣工项目和市政公共基础设施及公益性配套项目，确保续建项目合理支出，适度安排新开工项目投资。
市城投中心会同市财政部门编制年度城市建设项目资金使用计划，报市政府批准后执行。
第十五条市城投中心根据用款单位的付款申请，按照市政府批准的年度城市建设项目资金使用计划，按程序审批办理资金拨付手续。办理资金拨付手续应当提供以下资料：
（一）项目立项等相关批复文件；
（二）经审批的项目工程预决（结）算；
（三）项目勘察、设计、施工、监理、设备材料采购等合同或协议；
（四）经项目业主签署意见的工程款支付申请；
（五）经市城投中心审核的项目工程进度情况；
（六）需提供的其他与资金拨付相关的文件或资料。
第十六条 项目在未办理工程竣工决算前，项目业主应当按照工程总造价预留不少于３０％的工程款。经市建设行政主管部门会同规划、城管和行政执法等相关部门对工程竣工验收合格后，由市城投中心会同市财政投资评审中心进行评审。市财政投资评审中心出具工程竣工决算评审报告后予以结算。审计机关对建设项目的预算执行情况和决算情况，依法进行审计监督。
第五章 资金管理
第十七条 市城投中心应当按照“集中管理、统筹安排、额度匹配、综合平衡、控制风险、规范操作、专款专用”的原则，加强城市建设项目资金的管理，提高投融资效益，确保城市建设项目资金管理规范有序。
第十八条 城市建设项目资金必须按照现行财务管理制度和财政部门有关规定，实行专户储存、专户核算、专款专用。项目业主单位必须按照建设项目投资计划规定的建设内容、规模、标准使用城市建设项目资金，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用城市建设项目资金。
第十九条 使用城市建设项目资金的工程应当严格实行合同管理，项目勘察、设计、施工、监理、设备（材料）采购必须依法签订合同；属于《市政府重大事项法律复核和审查规定》中规定的重大投资项目的合同文本，应当经过政府法制机构审核。
第二十条 市城投中心要建立健全财务管理和会计核算制度，制定城市建设项目资金使用管理的具体规定，规范资金拨付申报手续，制定工程进度审核标准、资金拨付控制比例、竣工决算与验收审计、工程资金结算审批程序等操作规程。
第六章 资金监督
第二十一条 市政府成立市城市建设投融资管理委员会，履行对城市建设项目资金的监管职能，由市长任主任，常务副市长、分管副市长任副主任，发改、财政、监察、审计、规划、国土资源、建设、城管和行政执法、房产、城投中心等单位负责人为成员。委员会下设办公室，办公室设在市城投中心。
第二十二条 市城市建设投融资管理委员会要加强对城市建设项目资金归集使用的监督，进行定期和不定期检查，提高城市建设项目资金使用的效益和透明度。
第二十三条 对城市建设项目资金的归集使用实行严格的责任追究制度。对监管中发现的问题要及时纠正，分清责任，依法处理。单位和个人截留、挤占或挪用城市建设项目资金的，应责令限期归还。逾期不归还的，由市财政局依照《财政违法行为处罚处分条例》扣回上级和市本级安排给该单位的各种财政性资金，核减或者停止拨付工程投资。对因工作失职造成城市建设项目资金损失的，由市政府责成相关部门依法追究有关负责人和当事人的行政责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第七章 附 则
第二十四条 本办法由市城投中心负责解释。各县市区人民政府可参照本办法，结合本地实际制定管理办法，并报市人民政府备案。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第二十五条 本办法自发布之日起施行。
