试论习惯法及其适用
高军
(江苏技术师范学院人文学院 常州 213001)
[摘要]习惯法在一个国家的法律体系中扮演着不可或缺的角色，我国现行立法确立了习惯法的法源地位。由于习惯法具有行业性、地域性、非明示性的特点，司法实践中易造成适用习惯法的混乱状况，因此，必须确立习惯法适用的规则。
[关键词] 习惯法 适用 查明
在任何民族的法律体系中，习惯法都曾经是最古老的法源。恩格斯曾经概括地指出，“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要：把每天重复的生产、分配和交换产品的行为用一个共同规则概括起来，设法使个人服从生产和交换的一般条件。这个规则首先表现为习惯，后来便成了法律。”[1]“习惯法是独立于国家制定法之外, 依据某种社会权威和社会组织, 具有一定强制性的行为规范的总和。”[2]在现代法律体系中，习惯法的作用大大减弱了，除了在非洲一些国家习惯法仍然在实际上起着比较大的作用外，在其他主要法律体系，习惯法已经不是主要渊源。但是，习惯法仍然在一个国家的法律体系中扮演着不可或缺的角色。
一、习惯法作为法源的存在
1．从法社会学视角考察，法律有多种表现形式，“它可以是有组织的有序体，也可以是无组织的松散体”。[3] 古罗马著名法学家乌尔比安认为，“在无成文法可循的情况下，那些长久的习惯常常被当作法和法律来遵守。”[4](P63)尤里安认为，“没有理由不把根深蒂固的习惯作为法律来遵守（人们称它是由习俗形成的法）。事实上，我们遵守它们仅仅是因为人民决定接受它们。那些在无成文法的情况下人民所接受的东西，也有理由为所有人所遵守。”[4](P62-63)而从法人类学、法史的视角考察，习惯法是法律的最早渊源形式，它先于国家的存在而存在。 “有国家以前之社会及初期之国家，习惯几占法律之全部”。[5]“远古时代的法律无一例外都是习惯法，部落法时代的法均为习惯法。早期的成文法也只是习惯法的汇编，罗马的十二表法、两河流域的乌尔纳姆法典和汉漠拉比法典概莫能外。古希腊的法律、古罗马王政共和时期习惯均为主要法源”。“随着制定法日益发展，习惯法的地位开始下降，但也存在反复。罗马帝政时期，制定法极为发达，习惯法地位很低。但在罗马灭亡、北方野蛮民族入侵以后的中世纪，习惯法又成了主要的法律。”[6](P43-44)然而，自18世纪至19世纪之初，中央集权各国为谋法律的统一，大规模编纂法典，在理性主义思潮支配下，力图将民法法规悉罗入而无遗。1804年的拿破仑法典，1811年奥地利民法典，皆有否认习惯法效力之倾向。至19世纪历史法学说渐盛，排除成文法万能之思想，1896年之德国民法关于此点未设规定，1907年瑞士民法第1条始明定习惯法对于成文法有补充的效力。[7]
2．从比较法角度考察，直到今天，普通法国家司法所奉行的遵循先例原则，即遵循的是惯例(习惯)。例如，美国《统一商法典》也总是随着商业习惯的变化而变化，而不是相反。在民法领域，“现代各国民法均承认习惯为法源之一”，[8](P28)一些国家的民法典中，还对习惯法的法源地位明文予以确认。例如，《瑞士民法典》第1条即规定，“凡依本法文字或释义有相应规定的任何法律问题，一律适用本法。无法从本法得出相应规定时，法官应依据习惯法裁判；如无习惯法时，依据自己如作为立法者应提出的规则裁判”。《意大利民法典》第一条“法源说明”中亦明确地将惯例列为法源。在商法领域，习惯法的法律渊源地位更为突出，一些国家商法上甚至明确规定，没有习惯时，方适用法律(制定法) 。而在国际法领域，不成文的国际法一般规则作为国际习惯法发挥着重要的作用。
3．我国现行立法对习惯法的态度。中华人民共和国建国以后，长期以来，习惯作为法源的作用是比较有限的，但亦并未禁绝。例如，1949年的《政治协商会议共同纲领》第53条的规定：“我国各少数民族均有保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。”现行宪法第4条第4款规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”现行《民族区域自治法》第10条规定，“民族自治地方的自治机关保障本地方各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。”上述规定为确立习惯法在我国法律体系中的地位奠定了宪政基础。在民事立法和司法方面，习惯法受到了尊重。例如，作为新中国建立后的第一部法律——1950年婚姻法在列举禁止结婚诸情形的同时，规定“对其他五代以内的旁系血亲间禁止结婚，从习惯”。1951年7月18日，《最高人民法院西南分院关于赘婿要求继承岳父母财产问题的批复》中指出，“如当地有习惯，而不违反政策精神者，则可酌情处理。” 1953年6月15日，《中央人民政府司法部关于不同民族男女结婚后所生子女应属何族问题的复函》认为，不同民族结婚后所生子女应属何族，“应根据群众一般习惯决定”。
我国现行法律体系中，相当一些法律、法规涉及到习惯法方面的内容。例如，《人民警察法》第20条要求警察“尊重人民群众的风俗习惯”。《监狱法》第52条规定“对少数民族罪犯的特殊生活习惯，应当予以照顾”。《戒严法》第29条规定戒严执勤人员“尊重当地民族风俗习惯”。尤其应当指出的是，由于目前我国尚未诞生统一的民法典，民事立法处于分散、不完备的状态，因此，习惯法补充民法法源的地位不可或缺，习惯法作为法源实际上已被我国民事立法所确立。例如，《民法通则》第151条规定，“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定”。第142条规定，“中华人民共和国法律和中华人民共和国缔结或者参加的国际条约没有规定的，可以适用国际惯例”。《婚姻法》第50条规定，“民族自治地方的人民代表大会有权结合当地民族婚姻家庭的具体情况，制定变通规定”。《继承法》第35条规定，“民族自治地方的人民代表大会可以根据本法的原则，结合当地民族财产继承的具体情况，制定变通的或者补充的规定”。《消费者权益保障法》第14条规定，“消费者在购买、使用商品和接受服务时，享有其人格尊严、民族风俗习惯得到尊重的权利”。《物权法》第85条规定，“法律、法规对处理相邻关系有规定的，依照其规定；法律、法规没有规定的，可以按照当地习惯”；第116条第2款规定，“法定孳息，当事人有约定的，按照约定取得；没有约定或者约定不明确的，按照交易习惯取得”；而《合同法》中共有9处提到适用交易习惯，或根据交易习惯确立，或存在交易习惯的则排除合同法一般条款的适用而优先适用交易习惯等内容。总之，当前在我国，习惯法的作用主要表现在有关少数民族的婚姻、继承等方面以及某些涉外方面的规定所遵从的国际惯例。[9]
二、习惯法成立的条件、特点、功能及其适用范围
习惯法成立通常须具备下列条件：1.外部要素：须有继续不息，反复奉行之习惯存在。此项习惯，为全国人民所遵守者，则形成普遍；2.内部要素：须为人人确信其有法之效力；3.须系法规所未规定之事项，与制定法不矛盾；4.须不违背公共秩序与善良风俗；5.须经国家（法院）明示或默示承认。例如，奥地利民法第10条规定，“习惯，须法典定为可以适用时，始可适用”；日本法例第2条规定，“习惯，仅限于为法令之规定所认，及关于法令无规定之事项，为有效”。最高审判机关（最高法院）的判例，常为习惯法之良好渊源。[10]
习惯法具有以下特点：1.行业性和地域性。民事习惯经常是分散、不统一的，每一个地区的民事习惯不尽相同，同一个地区的民事习惯也不尽一样，所谓“三里不同风，五里不同俗”正是民事习惯地域性的形象反映。因此，某一民事习惯往往只能适应特定地区或地域社会生活的调整需要，从一般意义来说，它不能普遍适应更广范围内的人们生产生活的需要，面对跨地区、跨行业的纠纷时，习惯法的狭隘性很容易造成仁者见仁、智者见智、莫衷一是的情况。[11]2.非明示性。习惯法是在长期的生产、生活中逐渐形成的，通常是不成文的，外界不易了解。3.稳定性。习惯法是由人们在长期的生产、生活中反复实践，自发渐进形成的，作为历史的积淀，具有较强的稳定性，有的习惯法的影响是如此的弥久，甚至可以延续上千年。事实上，正如古罗马法学家赫尔莫杰尼安所认为的那样，“那些由长期习惯确认了的并且被长年遵守的东西，同写成文字的法一样，被作为公民间的默认协议”。[4](P63-64)正是由于某一行为积年累月，世代相传，行之久远，化于内心，积淀成为民间习惯，具有稳定性，才具有了法的效力。
习惯法是由习惯发展而来的一种法的渊源，其功能主要在于弥补成文法漏洞。众所周知，由于人的理性是有限的，立法者无法通过立法穷尽所有事项，成文法国家即使有了完备的民法典，也不可能做到对民事生活的一切关系都有明确规定。更何况社会生活总是不断发展变化，将不断产生一些新的关系、新的问题，无法从现行法中找到相应的规定，这就为习惯法留下了生存空间，民事习惯的存在，在一定程度上丰富和弥补了国家制定法调控机制的不足，成为一种有效的补救手段和协同方式。[12] 习惯法主要依靠民众的普遍认可，依靠情感、良好的心理认同，价值利益取向的共同性和社会舆论来实施和维持，与国家法相比，不具有“强制性”，体现的是一种“同意权力”。因此，习惯法的实行成本明显的小于国家法。当前，“建设社会主义和谐社会”过程中，由于民事纠纷的可调和性、复杂多样性等特点，从私法自治的角度出发，民事审判在追求公正、效率的同时，应当尽可能地遵从当事人自愿原则，充分利用当地的习惯法公正地裁断案件，这应当被列为审判方式改革的一项重要内容。
习惯法作为法源，其适用范围主要体现在非处罚性的法律领域。在刑法领域，“罪刑法定”原则明确排除了习惯法适用的空间。习惯法最主要的适用领域是在民商法领域，此外，在行政法中亦偶尔有运用。例如，我国台湾地区《水利法》第1条规定：“水利行政之处理及水利事业之兴办，依本法之规定。但地方习惯与本法不相抵触者，得从习惯。”但在行政处罚方面，台湾不承认习惯法的法源地位。
三、法院适用习惯法通常应遵守的规则
习惯法何以取得法律效力，学术界主要有国家认可说和社会公认说两种观点。中国、前苏联和大陆法系的国家持“国家认可说”为多，英国、美国的学者则多持社会公认说。规范法学派持国家认可说，社会法学派主社会力量说。[6](P42) 但无论采国家认可说还是社会公认说，习惯法都具有上述的行业性、地域性、非明示性的特点，这决定了习惯法适用的困难。但是，“尽管习惯法具有神秘色彩使人不易觉察，但对于习惯法的出现、传播和得到承认的方式有所揭示并不是不可能的。”[13](P42)当前，我国司法实践中经常涉及到习惯法的运用，但由于我国立法尚未确立习惯法适用的规则，各地司法机关在司法实践中运用习惯法方面还处于比较混乱的状态。因此，确立习惯法适用的规则显得极为必要。笔者认为，法院适用习惯法通常应遵守以下规则。
1．法律对适用习惯法有明文规定的，从其规定。例如，在国际贸易场合，按照我国现行《民法通则》及《海商法》的规定，国际惯例、国际条约和国内法的适用顺序是：我国缔结或参加的国际条约、国内立法、国际惯例。需要补充说明的是，我国法律中的上述规定，与国际贸易法中的规定并不一致。例如，1964年的《国际货物买卖统一法》第9条第2款规定：“除当事人另有约定外，凡本法与国际惯例有抵触时，优先适用惯例”。.
2．法律对适用习惯法无明文规定的，“当一般法与地区性、职业性等习惯发生冲突时，显然是前者占优势”[13](P49)即一般情况下制定法应优先于习惯法适用。法制统一原则是现代法治国家所奉行的一项基本原则，也是建设法治社会的一项基本要求，其目的在于维护法律的位阶，避免法律适用的紊乱，保障法律的尊严。为保证法制的统一，瑞士民法典以及我国台湾地区民法典均规定了制定法优先适用的原则。制定法优先意味着如果法律已设明文规定，即无适用习惯法的余地，只有法律无明文规定才可适用习惯法，“习惯仅有补充法律的效力，故习惯成立的时间，无论在法律制定之前或其后，凡与成文法相抵触时，均不能认为有法的效力。” [14](P56) 因此，按照其要求，在我国任何地方执法部门不得以照顾民族关系等为借口，以习惯法代替刑法，不得对民族地区存在的溺杀女婴和拐卖妇女等刑事犯罪行为网开一面。
3．习惯法通常属于不成文法范畴，但也有通过成文法予以规定的情况。例如，历史上的《萨克森法典》或格阿提阿尼教会法汇编最初常常是对遗传下来的习惯法规范的“私人”记录。[15]现代国家的法律中偶尔也会出现通过成文法认可习惯法的情况，如果成文立法中有习惯法的规定，则优先于不成文的习惯法予以适用。
4．当事人之间可以通过协议决定习惯法的适用。杜摩兰在《巴黎习惯法评述》中，主张在契约关系中应该适用当事人自主选择的那一习惯法。南非《习惯法适用法》（草案）中规定，“在决定是否适用习惯法时，法院可以给予当事人之间明示或默示的适用习惯法的协议以效力，除非法院确信这样做是不适当的”。在当事人之间没有关于决定习惯法适用方面的协议时，“法院可以适用与当事人或案件有最密切联系的习惯法”，“在这种情况下，法院一般应考虑以下因素：当事人之间任何交易的性质、形式和目的；诉讼原因发生地；当事人各自的生活方式；为决定对于土地的利益的目的，该土地的所在地等等”。
5．习惯法查明是习惯法适用的前提，习惯法查明一般应遵守以下规则。
首先，习惯法查明奉行“谁主张，谁举证”的原则。例如，我国台湾地区1924年上字第1432号判决，“习惯法则之成立，以习惯事实为基础，故主张习惯法则，以为攻击防御方法者，自应依主张事实之通例，就此项多年惯行，为地方之人均认其有拘束其行为之效力之事实，负举证责任。如不能举出确切可信之凭证，以为证明，自不能认为有此习惯之存在。” [14](P57)为查明习惯法规则的存在或内容，法院可以参考以下材料:案例、教材以及其他权威性材料；通过口头或书面形式接受专家意见等。一般而言，如果无相反的证据，推定在有权限的机关和团体的正式汇编中公布的惯例为已经存在的惯例。对此，《意大利民法典》第9条予以了明文规定。
其次，习惯法不得与强制性法律规范相冲突，同时，亦不违反公序良俗。古罗马法学家杰尔苏认为，“那些不是由理性引进的，而是先因错误后因习惯而形成的做法，不再适用于其他类似案件”。[4] (P65)《日本民法典》九十二条规定，“有与法令中无关公共秩序的规定相异的习惯，如果可以认定法律行为当事人有依该习惯的意思时，则从其习惯。”我国台湾地区民法典第2条则直接规定了，“民事所适用之习惯，以不背于公共秩序或善良风俗者为限。”台湾地区曾有不动产所有人变卖不动产时其亲属有优先购买权的习惯，法院认定这种风俗不利于财产的流转和社会资源配置利益的最优化原则，故其有背于公序良俗原则，此种习惯不能约束有关当事人，即该习惯无效。
再次，必须区别习惯法与偶尔的习惯。所谓习惯，是指经过长期的社会实践而形成的一种为人们自觉遵守的行为模式，即“多数人对同一事项，经过长时间，反复而为同一行为”，“习惯是一种事实上的惯例。其通行于全国者，谓之一般习惯。通行于一地方者，谓之地方习惯。至一般人所信行者，谓之普通习惯。适用于特种身份或职业及地位者，谓之特别习惯”。[8](P28) “与习惯法应严予区别的，系事实上的习惯，此仅属一种惯行，尚欠缺法的确信。易言之，即一般人尚未具有此种惯行必须遵从，倘不遵从其共同生活势将不能维持的确信。此种事实上习惯不具法源性，无补充法律的效力。” [14](P58)
最后，新习惯法优于旧习惯法。习惯法不能脱离社会而独立存在，受政治、经济、文化等因素的影响，习惯法在内容、形式、实施方式等方面都会进行着缓慢的变化，所谓的“一代有一代之约例”,“有立新之约”，[16]正是形象地反映了习惯法的这种变化。根据“后法优于前法”的法理，应当优先适用新的习惯法。
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本文发表在《山东科技大学学报》2007年第5期
惠州市人民政府印发《惠州市国民经济和社会发展规划编制管理办法（暂行）》的通知
广东省惠州市人民政府
印发《惠州市国民经济和社会发展规划编制管理办法（暂行）》的通知
惠府〔2009〕102号
各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《惠州市国民经济和社会发展规划编制管理办法（暂行）》业经十届84次市政府常务会议讨论通过。现印发给你们，请遵照执行。
惠州市人民政府
二○○九年六月二十六日
惠州市国民经济和社会发展规划编制管理办法（暂行）
第一章 总 则
第一条 为完善我市规划体系，规范规划编制活动，进一步推进我市规划编制的科学化、制度化和规范化，充分发挥规划在引导经济社会发展中的作用，确保我市社会经济又好又快发展，依据《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发〔2005〕33号）、国家发展改革委《国家级专项规划管理暂行办法》（发改规划〔2007〕794号）、《惠州市政府投资项目管理暂行办法》(惠府令第38号)和《关于加强国民经济和社会发展规划编制及实施工作的意见》（惠府〔2006〕60号）等法律法规和政策，结合本市实际，制定本办法。
第二条 我市行政区域内各级政府及其部门的规划编制活动适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三条 本办法所称的规划，是指镇（乡）级以上人民政府及其职能部门编制的，必须由同级人民代表大会或人民政府审批的国民经济和社会发展规划。
第四条 本办法所称规划编制部门，是指提出规划编制立项申请，经同级人民政府批准后负责组织规划编制工作，或同级人民政府指令负责组织规划编制工作的镇（乡）级以上政府职能部门。
第五条 本办法所称规划编制单位，是指自行编制、合作编制，以规划编制部门署名的规划编制部门；以及自行委托编制、招标委托编制，以受托人署名的规划编制中介服务机构。
第六条 规划编制应当遵循社会发展规律和经济发展规律，遵循法律、法规规定的权限和程序。
第七条 规划编制应当科学合理、公开透明。
第八条 发展改革部门是同级人民政府规划编制的主管部门，负责同级规划编制的组织协调工作，会同同级政府财政部门对规划编制的经费预算进行初审，编制《年度规划编制计划》，并对规划编制全过程实施监督管理。
第九条 监察、财政、审计等部门根据各自职责对规划编制全过程实施监督管理。
第二章 规划体系
第十条 我市实行三级三类的规划体系。按行政层级，规划分为市级规划、县（区）级规划、镇（乡）级规划；按对象和功能，规划分为总体规划、区域规划、专项规划。
总体规划是编制本级区域规划、本级专项规划、下级总体规划以及制定相关政策、年度计划的依据。上级区域规划是编制区域内本级总体规划、区域内本级专项规划的依据。
第十一条 总体规划是指以国民经济和社会发展为对象编制的规划，是战略性、综合性和纲领性规划。
区域规划是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划，是总体规划在特定区域的细化和落实。
专项规划是指以国民经济和社会发展的特定领域为对象编制的规划，是总体规划在特定领域的延伸和细化，是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目，安排政府投资和财政预算，制定特定领域相关政策的依据。
第十二条 严格编制专项规划的领域。编制专项规划原则上限于关系国民经济和社会发展大局、需要上级或同级政府审批和核准重大项目以及安排投资数额较大的领域。主要包括：农业、水利、能源、交通、通信等方面的基础设施建设，土地、水、海洋等重要资源的开发保护，生态建设、环境保护、防灾减灾及科技、教育、文化、卫生、社会保障等公共事业和公共服务，需要上级或同级政府扶持或者调控的产业，上级或同级政府总体规划确定的重大战略任务和重大工程，以及法律、法规、规章规定和上级或同级政府要求的其他领域。
第三章 规划编制立项
第十三条 各级政府职能部门根据国民经济和社会发展的需要，以及同级人民代表大会或人民政府规划编制决定，于每年十一月底前向同级发展改革部门提出下一年度的规划编制立项申请。
第十四条 规划编制立项申请，必须提供规划编制工作方案。
规划编制方案主要内容应包括规划编制的必要性、可行性、方式、规划期、与相关规划的衔接、论证方式、经费预算及计算依据、责任人员组成、进度安排、前期工作准备情况等。
第十五条 各级发展改革部门会同同级政府财政部门对同级政府各职能部门提出的规划编制立项申请进行分析论证，经综合平衡后，由发展改革部门于每年年底前编制下一年度的《年度规划编制计划》，报同级人民政府批准后印发实施。
第十六条 《年度规划编制计划》的主要内容应包括：规划名称（暂用名）、规划目的、编制部门、启动时间、编制费用、编制方式（采取招投标的应明确招标方式）、批准机关等。
第十七条 《年度规划编制计划》经同级人民政府印发实施后，规划编制部门应当按计划认真组织规划编制工作。
第十八条 《年度规划编制计划》是规划编制的立项依据，未列入《年度规划编制计划》的规划，原则上不予审批。
根据上级人民代表大会、上级人民政府及其职能部门、同级人民代表大会、同级人民政府要求必须立即编制，但未列入《年度规划编制计划》的规划编制任务，承担任务的政府职能部门可向同级发展改革部门提出计划外规划编制立项申请，报同级人民政府审批。
第十九条 各级发展改革部门根据国民经济和社会发展需要，对应当编制而同级政府各职能部门没有提出编制立项申请的，应在编制《年度规划编制计划》时提出规划编制及编制部门建议报同级人民政府审批。
第四章 规划起草和衔接
第二十条 规划编制部门根据同级人民政府批准的《年度规划编制计划》（计划外规划编制立项批准文件），采取自行、合作、委托、招投标等编制方式，按时启动规划编制工作。采取自行编制方式的规划编制单位要设立专门的临时规划编制办公室，并配备专人负责编制工作。
第二十一条 规划编制经费在20万元及以下的，规划编制部门可采取合作、委托或自行编制方式编制。
规划编制经费在20万元以上、50万元以下的，规划编制部门可采取邀请招标方式合作或委托编制。
规划编制经费在50万元及以上的，规划编制部门必须采取公开招标方式选择规划编制单位。
第二十二条 邀请招标和公开招标应采用限额招标方式，合同金额应在招标公告中一并发布。
第二十三条 邀请招标和公开招标的评标必须采用专家评审方式。
规划编制邀请招标和公开招标依本办法规定进行，本办法未规定的，参照惠州市政府采购管理有关规定执行。
第二十四条 规划编制必须认真做好基础调查、信息搜集、课题研究以及重大项目的论证等工作，采取多种形式广泛听取各方面意见。
第二十五条 规划编制单位必须按照《年度规划编制计划》（计划外规划编制立项批准文件）、招标公告、合作合同、委托（承包）合同的要求，向规划编制部门提交规划文本草案。
第二十六条 规划文本草案一般包括现状、趋势、方针、目标、任务、布局、项目、实施保障措施以及法律、行政法规规定的其他内容。
规划文本草案应当符合惠州市经济社会发展实际，发展目标尽可能量化，发展任务具体明确、重点突出，政策措施具有可操作性。
第二十七条 规划编制部门必须将规划编制单位提交的规划文本草案提交本级发展改革部门进行衔接。县（区）、镇（乡）总体规划提交上级发展改革部门进行衔接。
规划衔接要遵循下级规划服从上级规划、同级规划相互衔接的原则。区域规划、专项规划要服从总体规划，专项规划要与区域规划相衔接，专项规划之间要相互衔接。
第二十八条 发展改革部门在规划编制部门提交规划文本草案后，应邀请相关规划编制部门、政府职能部门召开规划文本草案衔接会议，并由发展改革部门出具衔接结果报告。衔接中难以达成共识的，由负责衔接的发展改革部门报请同级人民政府决定。
第五章 规划论证
第二十九条 规划编制部门根据衔接结果报告对规划文本草案进行修编后，应报请同级发展改革部门组织论证。
第三十条 发展改革部门应在规划编制部门提出召开论证会议申请30天内组织召开论证会议。论证会议由发展改革部门主持，邀请相关专家、相关行业主管部门以及规划编制部门、规划编制单位等相关人员参加，并由论证专家组出具论证报告。
论证报告应全面、客观、公正，由论证专家组组长签字，并附每位专家的论证意见。
第三十一条 论证专家组一般不少于5人，单项规划编制费用在100万元及以上的，专家组人数不少于7人。
论证专家组以市政府专家库相关专家为主（县区级以下规划论证，该县区籍专家1人以上），本市外相关专家不少于2人。论证专家组专家由发展改革部门在市政府专家库和本市外专家库相关专家中随机抽取。
第三十二条 规划编制部门应根据论证报告对规划文本草案进行修编。
论证报告与衔接结果报告相冲突的，由发展改革部门进行协调并形成协调意见，协调不成的应报同级人民政府决定。
第三十三条 规划编制部门应当采取多种形式保障公民、法人和其他组织参与规划编制过程和了解规划内容的权利。经论证、修编的规划文本草案，规划编制部门必须在其门户网站、同级政府门户网站及本区域内主要报纸上公示，公开征求社会公众意见。
公示期限不少于30天。公示必须向公众提供电子邮箱、固定电话、传真、邮寄地址等意见反馈渠道。
第三十四条 公示期满后，规划编制部门对公众意见集中、反应强烈、但认为不宜修改的问题应通过原公示网站和同级及以上报纸进行详细解释。
规划编制部门对公众意见认为合理且应对规划文本草案进行修编的，应形成修编意见。规划编制单位应根据规划编制部门的修编意见对规划文本草案进行修编。
第六章 规划审核和批准
第三十五条 规划编制单位根据规划编制部门的修编意见对规划文本草案进行修编后，规划编制部门应将修编后的规划文本草案报同级发展改革部门，发展改革部门对报批文件资料的完整性和修改意见的落实情况进行初审后，报同级人民政府审核或批准。
（一）总体规划文本草案报同级人民政府审核后，应当提交同级人民代表大会有关专门委员会预审，并听取同级政治协商会议有关专门委员会意见。总体规划编制部门应根据有关意见对规划文本草案进行修编后，提请同级人民代表大会审议。
（二）区域规划、专项规划由同级人民政府批准。
（三）法律、法规另有规定的从其规定。
第三十六条 规划报批，除申请审批报告（正本）和规划文本草案（正本）外，规划编制部门还应提供以下材料：
（一）编制说明（正本），包括编制依据、编制程序、未予采纳的各方意见及其理由；
（二）规划编制所依据的《年度规划编制计划》或计划外规划编制立项批准文件（副本）；
（三）邀请招标和公开招标的招标公告和招标文件，除自行编制外的合作合同或委托合同（副本）；
（四）发展改革部门出具的衔接结果报告（副本）；
（五）发展改革部门发出的专家论证通知书，专家组论证报告，协调意见或政府决定（副本）；
（六）公示文字证据，规划编制部门对公众意见的解释证据、修编意见（副本）；
（七）总体规划文本草案提请审议还应提供：同级人民政府审核意见，同级人民代表大会有关专门委员会预审意见，同级政治协商会议有关专门委员会意见（副本）；
（八）法律、行政法规规定需要报送及审批机关要求报送的其他有关材料（副本）。
第七章 规划公布和备案
第三十七条 除法律、法规另有规定以及涉及国家秘密的内容外，规划经法定程序批准后应当在30天内通过公众媒体公布。
第三十八条 规划编制部门在规划（含规划修订方案和规划废止建议）发布后的30天内，依照下列规定进行备案：
（一）县（区）、镇（乡）总体规划向上一级发展改革部门备案；
（二）专项规划、区域规划向同级发展改革部门备案。
第八章 规划实施
第三十九条 按规划的不同性质，各级政府和有关部门应当合理运用财税、投资、产业、价格等经济政策，调控引导社会资源，有效配置公共资源，确保规划的实施。
第四十条 依据法定程序批准的规划，规划编制部门应在批准后90天内，将规划具体分解到阶段计划和年度计划，加强对规划实施的目标责任考核，重要的规划应当列入政府目标责任考核。
第四十一条 依据法定程序批准的规划是政府财政预算安排和政府投资建设项目的立项依据，各级人民政府应根据规划安排财政资金，并进行项目管理。
各级人民政府财政资金应优先安排已列入依据法定程序批准的规划工作任务和建设项目。列入规划的政府工作任务和政府投资建设项目，其责任单位应根据规划的安排适时申请列入各级政府年度预算计划或投资计划。
第四十二条 总体规划由同级人民代表大会监督实施；区域规划由同级人民政府监督实施；专项规划由同级发展改革部门监督实施；发展改革部门负责编制的专项规划由同级人民政府监督实施。
第九章 规划评估
第四十三条 规划编制部门应当在规划实施过程中，加强跟踪监测，适时联同规划编制单位对规划实施情况进行评估。
第四十四条 规划编制部门应当在规划期中期对规划进行中期评估，提出中期评估报告。中期评估报告是修订规划的重要依据，由规划编制部门报规划原批准机关审批。
第四十五条 依据法定程序批准的中期评估报告，按本办法规定的规划发布和备案程序发布和备案。
第四十六条 当客观环境发生重大变化，规划内容已经明显不适应形势要求时，规划编制部门在经过论证后，可报请审批机关予以废止。
第十章 规划费用管理
第四十七条 规划编制部门根据《年度规划编制计划》或计划外规划编制立项批准文件中的“启动时间”和“编制费用”确定的规划编制启动时间和费用限额，适时向同级财政部门提出资金申请。
资金申请的文件资料要求和资金支付、决算办法等由各级财政部门另行制订。
第四十八条 规划编制费用由同级政府财政列入年度预算，统一拨付，专款专用。
采取委托编制的规划，规划费用应分期拨付。
第四十九条 规划编制部门应根据《年度规划编制计划》或计划外规划编制立项批准文件批准的规划编制费用，合理安排使用，不得突破。
经批准的编制费用预算一般不作调整，确有必要调整时，应由规划编制部门按程序报批。
第十一章 附 则
第五十条 国家和省要求编制并已有管理办法的规划，其编制管理从其规定；没有具体编制管理办法的规划，按本办法规定执行。本市已有的规划管理办法与本办法不一致的，以本办法为准。
第五十一条 大亚湾经济技术开发区管理委员会作为市人民政府派出机关，可根据授权对该开发区的规划编制工作实施管理。
第五十二条 本办法自2009年7月1日起施行。有效期5年。
