平顶山市行政审批服务中心办理事项管理暂行办法、各类事项审批暂行办法、重大事项联审暂行办法、考核奖惩暂行办法
河南省平顶山市人民政府
平顶山市人民政府办公室关于印发平顶山市行政审批服务中心办理事项管理暂行办法、各类事项审批暂行办法、重大事项联审暂行办法、考核奖惩暂行办法
2002-7-17 平政办(2002)80号
各县、区、市人民政府，市人民政府各部门:
《平顶山市行政审批服务中心办理事项管理暂行办法》、《平顶山市行政审批服务中心各类事项审批暂行办法》、《平顶山市行政审批服务中心重大事项联审暂行办法》、《平顶山市行政审批服务中心考核奖惩暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，望认真遵照执行。
二00二年七月十七日
平顶山市行政审批服务中心办理事项管理暂行办法
为加强对办理事项的管理，方便服务对象，提高办事效率，制定平顶山市行政审批服务中心(以下简称“中心”)办理事项管理暂行办法。
一、即办件的管理
(一)即办件的认定
程序简便，申报材料齐全，可当场或当天办结的一般性申请事项，均后即办件。
(二)即办件的管理
1、即办件必须即收即办，由窗口工作人员直接办理;
2、对即办件要及时输入即办件数据库。
二、退回件的管理
(一)退回件的认定
有下列三种信形之一的申请事项，均属退回件。
1、服务对象正式向窗口申请，其申报材料缺少主件的;
2、服务对象申报材料齐全，但经窗口初审，项目内容明显不符合国家、省、市有关政策规定的;
3、申办事项经现场踏勘、调查、核实，不具备批准条件的。
(二)退回件的管理
1、服务对象提出申请后，工作人员如能够当场或当天认定为退回件的，应当场或当天认定。若项目内容较为复杂，无法当场或当天决定的，可会同有关人员共同审议或踏勘，但最迟不超过3天。
2、各窗口实行退回件登记制度，凡属退回件的，须向服务对象出具《平顶山市行政审批服务中心××窗口退回件通知书》，注明退回原因。
3、服务对象对退回件有异议的，可持退回件通知书到“中心”督查科申请复核，由督查科会同有关部门予以复核裁定。
三、补办件的管理
(一)补办件的认定
有下列三种情形之一的申请事项，均属补办件:
1、服务对象的申报材料中已有主件但未带来的;
2、服务对象的申请材料中非主体材料不全，服务对象承诺补齐的;
3、服务对象的申报材料主体完整，少数附件不全但不影响审批的。
(二)补办件的管理
l、补办件首先必须收件，由收件人出具《平顶山市行政审批服务中心××窗口补办件通知书》，交服务对象。《通知书》必须一次性明确告知服务对象需补办的事项。
2、补办件的办事时限从服务对象补齐材料之日起计算。
四、承诺件的管理
(一)承诺件的认定
申请事项涉及1一2个主管部门，或需经审核、现场踏勘，应承诺在一定期限内办结的，均属承诺件。
(二)承诺件的管理
1、承诺件收件后，应及时输入到承诺件数据库，并打印《平顶山市行政审批服务中心××窗口承诺件通知》一式三联，其中第一联报“中心”督查科，第二联报审批部门领导，第三联交服务对象，《通知书》应明确承诺办结时限;承办期间，窗口微机存盘;
2、承诺件受理窗口的工作人员应及时向部门领导汇报承诺内容，尽快组织人员审核或踏勘;
3、承诺件所涉及的工作内容，若属于窗口工作人员无力办结的，应由受理窗口单位负责办结，不得要求服务对象去“中心”窗口以外的地方办理任何手续;
4、承诺件必须在公开承诺时间内办结，不得随意延长办理时间。超过承诺时间，按“中心”制定的《奖惩暂行办法》处理;
五、联办件的管理
(一)联办件的认定
有下列两种情形之一的申请事项，均属联办件;
l、服务对象的申请属于基建项目或投入在500万元以上的技改项目;
2、服务对象的申请需经3个以上主管部门审批。
(二)联办件的管理
1、实行牵头单位负责制，由牵头单位和“中心”组织联合办理。
2、联办件的受理牵头责任单位为市计委、市经贸委、市规划局、市外经贸局、市工商局等。
3、牵头责任单位窗口工作人员受理联办件后，应及时输入到联办件数据库，并打印《平顶山市行政审批服务中心××窗口联办件通知书》一式三联，其中，第一联报单位领导，第二联报“中心”协调科，第三联交服务对象;
4、牵头责任单位窗口收件后，应立即通知有关窗口(部门)，并向“中心”提出联办意见。同时帮助指导申请对象为联审会提供相关文件、图纸、资料。
5、“中心”主持召开联审会，组织各有关部门联合办理，保证在承诺时限内办结。
六、上报件的管理
(一)上报件的认定
服务对象申请事项的审批权在省以上部门，需要转报、上报的，均为上报件。
(二)上报件的管理
上报件受理后，窗口单位应向服务对象承诺上报时限，并尽快与上级主管部门联系，负责协助申请人全过程办理。
“中心”应加强对窗口工作人员的管理，杜绝随意退件现象的发生，提高各类收件的办理质量。
七、本暂行办法由平顶山市行政审批服务中心负责解释。
八、本暂行办法自发布之日起执行。
平顶山市行政审批服务中心各类事项审批暂行办法
为简化审批程序，提高办事效率，特制定平顶山市行政审批服务中心(以下简称“中心”)各类事项审批(包括审批、核准、审核和办证、办照等，下同)暂行办法。
一、一般事项的直接办理制
(一)一般事项的范围
一般事项是指程序简便，材料齐全，可当场或当天办理的事项。如:
1、市公安局受理的军队转业干部、复员退伍军人入户，大中专院校招生户口和毕业生户口迁入，民用爆炸物品购买、运输许可等。
2、市国土资源局受理的商品房预售备案等。
3、市外经贸局受理的来料加工贸易审核等。
4、市建委受理的户外广告场地占用等。
5、市国税局、地税局受理的税务登记。
6、市环保局受理的夜间建筑施工作业等。
7、市民政局受理的涉外婚姻登记。
8、市财政局受理的行政事业单位产权登记等。
(二)一般事项的办理。
一般事项采取直接办理制，其基本程序为:
1、服务对象申报材料齐全的一般事项，窗口工作人员必须即收即办，当场办结。
2、服务对象申报材料不全面影响审批的一般事项，窗口工作人员必须一次性明确告知补办材料，在服务对象补齐材料后当场办结。
二、特殊事项的承诺办理制
(一)特殊事项范围
特殊事项是指涉及1一2个主管部门，需经审核或现场踏勘的申请事项。承诺事项必须在承诺时限内办结。如:
1、市公安局受理的户口迁入的投靠类、农转非及各种出国出境证和消防管理证照等。
2、市计委、市经贸委受理的可行性研究报告等。
3、市国土资源局受理的土地登记发证等。
4、市建委受理的建设项目施工许可证、建设工程竣工验收等。
5、市环保局受理的建设项目环保审批等。
6、市工商局受理的企业注册登记、广告经营公司设立登记等。
7、市质量监督局受理的特种设备使用许可证等。
8、市交通局受理的营业性中外合资、合作道路运输审核等。
9、市物价局受理的自来水、电力、热力价格审核等。
(二)特殊事项的办理
特殊事项采取承诺办理制，其基本程序为:
1、服务对象向“中心”有关窗口提出申请。
2、“中心”有关窗口受理申请，并当场初审申报材料。申报材料齐全，收件人应出具《平顶山市行政审批服务中心××窗口承诺件通知书》，按不同申请事项明确承诺相应的工作时限;服务对象申报材料不全，但不影响审批的，应出具《平顶山市行政审批服务中心××窗口补办件通知书》，一次性明确告知服务对象需补办的事项，工作时限从服务对象补齐材料之日起计算。
3、窗口工作人员应将承诺事项按“承诺件的管理”办法向“中心”和主管部门报告。
4、主管部门领导应尽快组织人员审核或现场踏勘，在承诺时限内作出处理决定，并将处理决定和相关材料转交服务窗口。
5、服务对象在承诺时限到时，凭通知书到原受理窗口查询办理结果。如对办理结果持有异议，可向“中心”督查科投诉。
三、重大事项的联合办理制
(一)重大事项的范围
重大事项是指所有基建项目、投入在500万元以上的技改项目和其他需由3个以上主管部门审批的申请事项。如:
1、基建项目、房地产项目审批;
2、技术改造等重大事项的审批;
3、外商投资企业事项的审批;
4、其他联办事项的审批。
(二)重大事项的办理
1、服务对象应按不同的申请内容向窗口牵头责任单位提出申请。
(1)基本建设项目等重大事项的受理窗口牵头责任单位为市计委。
(2)技术改造等重大事项的受理窗口牵头责任单位为市经贸委。
(3)房地产项目的受理窗口牵头责任单位为市规划局。
(4)外商投资企业的受理窗口牵头责任单位为市外经贸局。
(5)其他重大事项视其情况，以审批程序的最后审批把关单位为责任单位。
2、责任窗口受理重大事项后，必须按“联办件管理办法”予以办理。
3、“中心”根据情况及时主持召开联审会议，明确联办件的牵头责任单位和相关内容，协调各有关单位联合搞好办理。
4、有关窗口必须根据联办件的内容和联审会议的要求，在承诺时间内办结。
四、上报事项的负责办理制
(一) 上报事项的范围
上报事项指需报上级有关部门审批的申请事项。如:
1、各类工程建设征、占用林地审批；
2、进出口权审批;
3、普通中等专业学校招生计划审批;
4、其它由上级有关部门审批的事项;
(二)上报事项的办理
上报事项采取负责办理制，其基本程序为:
1、服务对象向窗口提出申请;
2、窗口工作人员受理申请，确认属上报事项后，应出具《平顶山市行政审批服务中心××窗口上报件通知书》，明确承诺申请事项在本市的办理时限。
3、受理部门为办理责任部门，在一定时限内积极与上级部门联系，帮助办理，办理结果及时报“中心”督查科。
五、控制事项的明确答复制
(一)控制事项的范围
控制事项指国家明令禁止，不符合国家省、市有关政策，不符合平顶山市总体发展规划的申请事项。
(二)控制事项的办理
控制事项采取明确答复制，其基本程序为:
1、服务对象向有关窗但提出申请。
2、以窗口工作人员审查卓报材料如能够当天认定的控制事项;应当场或当天认定;并将申请事项按“退回件的管理”办法予以处理;如果项目内容较为复杂，无法当场或当天决定的，可按“承诺件的管理”办法予以处理，在承诺时间内会同有关人员或部门共同审议，作出明确答复。
3、服务对象如对申请事项的答复持有异议，可向“中心”督查科投诉。
六、对窗口工作人员及派出单位的要求
窗口工作人员要增强工作责任心，及时办理各类申请事项。在中心设窗口的单位要围绕办好各类审批事项，制订内部办理运转程序、规章制度和技术规范;把任务明确到科室，把责任落实到个人，从真组织办理好中心窗口转交的各类申请事项，确保在承诺时间内办结。
七、本暂行办法由平顶山市行政审批服务中心负责解释。
八、本暂行办法自发布之日起执行。
平顶山市行政审批服务中心重大事项联审暂行办法
为进一步明确重大事项联办操作程序，规范完善联审制度，特制定平顶山市行政审批服务中心重大事项联审暂行办法。
一、重大事项的联审范围
重大事项指所有基建项目、投入在500万元以上的技改项目和其他需由3个以上主管部门审批的事项。
二、重大事项的联审责任单位
联办件审批实行责任单位牵头负责制，即从项目的立项受理到综合验收，由责任单位对其各个环节的审批跟踪负责。
(一)基本建设项目等重大事项的审批牵头责任单位为市计委。
(二)技术改造等重大事项的审批牵头责任单位为市经贸委。
（三）房地产项目的审批牵头责任单位为市规划局。
（四）外商投资企业的审批牵头责任单位为市外经贸局。
(五)非公有制商贸企业的审批牵头责任单位为市工商局。
(六)其他重大事项视具体情况，以审批程序中最后审批把关单位为牵头责任单位，特殊情况下也可由“中心”指定审批牵头责任单位。
三、重大事项的联审程序
(一)各窗口受理的申请事项认定属于联办件范围的，应立即通知该事项的联审责任单位，经联审责任单位初步审卷确认后，通过相关工作窗口受理，打印《平顶山市行政审批服务中心××窗口联办件通知书》一式三份，交申请对象，送审批单位领导，并报“中心”协调科。
(二)责任单位应及时督促，检查各有关窗口的资料准备，审查落实情况;认为需要召开联审会议的，向“中心”提出具体建议，并由“中心”通知有关部门组织联审。联审会议确定的事项以会议纪要形式印发各相关单位，按承诺时限办结。
(三)有2个或2个以上审批环节的审批项目，前一环节审批完毕后，审批责任单位和有关窗口应帮助指导申请对象尽快为下个审批环节准备好各种文件、图纸资料，实行跟踪服务。
四、重大事项联审会议
(一)联审会议由“中心”领导主持。
(二)联审会议参加对象
联审会议参加对象一般为联审单位，必要时，由主办责任单位窗口与“中心”协调科商定，通知相关单位参加。
(三)联审会议要求
1、审批责任单位要指导申请对象准备相关资料，分送相关窗口，并在会议前两个工作日报送“中心”协调科。
2、联审单位接到联审会议通知后，应派本单位主管审批领导出席，因特殊情况无法出席，必须指派全权代表参加，无故缺席的视为同意联审会议意见，应办理相关手续，并承担相应责任。如果要求申请对象补办有关手续、资料的，参加会议的联审单位应在会上明确提出。
3、联审会议统一由“中心”组织安排，需现场踏勘的，由“中心”和牵头责任单位组织集体踏勘。
(四)对一些联审范围内的小项目、简单项目，由“中心”协调科召集相关窗口协调办理。
(五)对联审会议涉及的未进“中心”的单位，有关单位也应按此办法执行。
(六)联审会议形成的会议纪要，由“中心”领导签发。联审会议通过的事项和决定，有关窗口和单位必须在规定的承诺时限内办结。
(七)为减化联审程序，减少会议，提高效率，对一些属于联审范围内但程序简单的项目，实行“联办项目审批联系单”制度，由“中心”研究后，将联审资料和“联系单”送达责任单位窗口，各窗口应在2个工作日内完成。“联系单”上的意见视同联审会议决定。
五、本暂行办法由平顶山市行政审批服务中心负责解释。
六、本暂行办法自发布之日起执行。
平顶山市行政审批服务中心窗口服务考核奖励暂行办法
为加强对市行政审批服务中心(以下简称"中心")窗口服务的规范化管理，进一步落实工作责任，转变工作作风，提高工作效率，特制定本考核奖励暂行办法。
一、考核奖励对象
本办法考核奖励对象为各有关部门和单位在“中心”的服务窗口及其窗口工作人员。
二、对服务窗口的考核
对服务窗口实行按月考核与年度考核相结合的办法。年度考核以月考核为基础。月考核设基本分l00分，最高得分120分。
(一)计分办法
1、人员到岗情况(10分)
窗口工作人员自觉遵守工作人员守则，严格执行考勤制度，按规定到岗办公的，得10分。
2、制度落实情况(10分)
能够认真落实值周制度、例会制度、带班制度、学习制度、投诉处理制度、党风廉政建设制度、组织活动制度、安全保卫制度和“中心”有关管理办法的，得10分。
3、收退件管理(10分)
严格按照收退件管理办法办理各种手续的，得10分。
4、限时服务(10分)
严格执行服务承诺时限制度，在承诺时限内办结率达到100%的，得10分。
5、档案管理(5分)
档案管理规范，资料齐全的，得5分。
6、计算机管理(10分)
严格执行操作程序，保证计算机设施完好、安全使用、运转正常的，得10分。
7、办件质量(10分)
在规定时限和职责范围内，办件准备率达到100%的，得10分。
8、收费管理(10分)
严格按照“中心”服务指南中规定的标准收费的，得10分。
9、卫生保洁(10分)
认真执行卫生制度，保持办公区域卫生整洁，工作人员着装整齐，资料摆放有序的，得10分。
10、服务对象评议(15分)
建立服务对象定期评议制度，“中心”统一印发服务对象评议表，设置服务对象评议箱，定期综合并公布评议结果。服务对象评议反映服务“优质”的得15分，反映服务“好”的得12分，反映服务“较好”的得8分，“一般”的得5分，“差”的不得分。
(二)加分办法
1、群众来信反映服务态度好、办事效率高的，加l分;
2、送来锦旗或匾额的，每次加2分;
3、按要求完成“中心”交办的临时工作任务，每次加1分;
4、积极为“中心”发展提供合理化建议，每采纳一条加1分;
5、受到“中心”表扬的，每次加1分;
6、在市以上新闻媒体上发表宣传“中心”的稿件的，每件加1一3分;
7、在每月卫生检查评比中获流动红旗窗口的加2分;
8、中心领导每月对窗口工作的综合评价获得优秀的加4分，良好的加3分，较好的加2分，一般的加1分，差的不如分。
以上8项每月加分累计不超过20分。
(三)扣分办法
1、人员到岗情况
窗口工作人员每请假一天扣O.5分;迟到、早退的每次扣1分;旷工一天扣3分;工作期间串岗、闲谈、打电脑游戏的，扣1分;“中心”督查科查岗时脱岗的每次扣1分。本项扣分累计不超过10分。
2、制度落实情况
不参加“中心”集体活动，每人次扣O.5分;带班领导不按时到岗的每次扣1分;不参加值周活动和“中心”例会的，每次扣1分;政治业务学习、党风廉政建设、组织活动等制度坚持不好的扣1分。本项扣分累计不超过10分。
3、收退件管理
应作收件处理而拒收的，每件次扣2分;需服务对象补件而未作详细说明应补内容的，每件次扣1分;属联办件，未向服务对象说明办理程序，或者未与有关部门取得联系，落实“首问负责制”不力的，每件次扣2分;收退件手续不规范，转送、报送不及时的，每件次扣2分;工作人员不负责任出现不良后果的，视情节扣2一5分。本项扣分累计不超过10分。
4、承诺时限
超过承诺时限办结的，每件次扣1分。本项扣分累计不超过10分。
5、档案管理
档案管理不规范，每次扣1分;资料缺失，每起视情节扣1一2分。本项扣分累计不超过5分。
6、计算机管理
下班后未关闭计算机和切断电源的，一次扣1分;操作不当导致计算机故障的，每次扣2分;使用来历不明软盘导致网络系统染毒的，扣10分。本项扣分累计不超过10分。
7、办件质量
办事结果有差错，每件次视情部扣1一3分。本项扣分累计不超过10分。
8、收费管理
擅自提高收费标准，每次扣5分;未经“中心”同意，增设收费项目或搭车收费的，每项扣5一10分。本项扣分累计不超过10分。
9、卫生保洁
凡出现违犯“中心”卫生管理制度情形的，每次扣1分。本项扣分累计不超过10分。
10、其他
群众来信、来访提出批评或举报、投诉经调查确属自身问题的，视情节每次扣2一5分;不能按要求完成“中心”交办工作的，每次扣1一2分;在重大事项联办过程中，对责任单位窗口的要求不落实，每起扣1分。本项扣分累计不超过15分。
三、对窗口工作人员的考核
实行按月考核与年度考核相结合的办法，从德、能、勤、绩和遵章守纪等方面进行考核。年度考核和半年考核以月考核为基础。月考核设基本分l00分，最高分120分。
(一)计分办法
1、作风建设 (15分)
思想作风正，大局观念强，服务态度优，遵纪守法好，得15分。
2、业务技能(15分)
了解“中心”的各项工作程序和规章制度，熟悉岗位业务知识，熟练使用办公自动化设备，具有较高的政策水平、较强的业务协调能力和文字表达能力的，得15分。
3、出勤考勤(20分)
没有旷工、迟到、早退、脱岗等现象，自觉遵守“中心”考勤制度的，得20分。
4、工作实绩(40分)
(1)办理事项合法适当，准确率达到100%的，得10分。
(2)在承诺时限本受理事项办结率达到100%的，得10分。
(3)服务对象对办理结果普遍 表示满意的，得20分。
5、制度落实(10分)
严格遵守中心学习、卫生、计算机管理、安全保卫、党风廉政建设等制度的得10分。
(二)加分办法
1、凡来人来信反映窗口工作人员服务态度好的，每次加l分;
2、送来锦旗或匾额的加2分;
3、按要求完成“中心”安排的临时业务或者其他工作的，每次加1分;
4、提出合理化建议被“中心”采纳的，每采纳一条加1分;
5、在市以上新闻媒体上发表宣传“中心”的稿件的，每件加1一3分;
6、所在窗口获流动红旗的，每次每人加1分;
7、有创造性成果或重大贡献经“中心”认定的，加5一10分;
8、受到“中心”表扬的每次加1分。
上述8项加分累计不超过 20分。
(三)扣分办法
1、作风建设
(1)言行不文明，经查实每次扣1一2分;
(2)没有佩证上 岗或者着装不规范的，每次扣1分;
(3)办事不积极，不服从"中心"管理的，视情节扣1一3分;
(4)对办事群众冷、硬、横、推的视情节扣6—8分;
(5)有吃、拿、卡、要等不廉洁行为的，一经发现扣10—15分，取消评优资格。
上述 5项扣分累计不超过15分。
2、业务技能
(1)由于业务不熟练，影响办件质量和时效，导致服务对象投诉的，一经查实每起扣2分;
(2)办件过程中出现差错，给服务对象 造成损失导致投诉的，经查实，除责令赔偿损失外，每起扣3分。
上述 两项扣分累计不超过15分。
3、出勤考勤
(1)请假的每天扣O.5分，迟到、早退的每次扣1分;
(2)旷工的，每半天扣1.5分;
(3)当班时擅自离岗的，扣l分，由于不负责任造成不良后果的扣2—3分;
(4)政治、业务培训每迟到一次扣0.5分，缺席的每次扣1分；
(5）工作期间串岗，闲谈或打电脑游戏的，每次扣1分。
上述5项扣分累计不超过20分。
4、工作实绩
(1)办事结果有差错，每件次视情节扣l一3分。本项扣分累计不超过10分;
(2)不能在承诺时限内按要求办结的，每件次扣2分。本项扣分累计不超过10分。
(3)服务对象对办理结果不满意并投诉，经查实属工作人员自身责任的，每件次扣3分。
本项扣分累计不超过20分。
5、制度落实
不遵守"中心"学习制度、卫生制度、计算机管理制度、安全保卫制度、党风廉政建设制度
的，每次扣1.5分。本项扣分累计不超过10分。
四、奖励办法
(一)对服务窗口的奖励
1、奖励
(1)每月考核综合得分前5名的服务窗口单位，授予优质服务流动红旗，并由"中心"通报
表彰。
(2)年度考核综合得分前10名的服务窗口单位，授予"优质服务窗口单位"称号，并通报表
彰。
2、惩罚
(1)在10个扣分项目中，每月有1项全部扣完的，取消月评优资格;全年当中累计出现三
次或有3项扣分在月考评中全部扣完的，取消年度评优资格。
(2)每月考核综合得分后5名且达不到基本积分标准的服务窗口，由"中心"予以通报批
评。
(3)年度考核综合得分后5名，且得分达不到基本积分标准的服务窗口，进行通报批评，并
取消派出单位的文明单位评选资格。
(二)对窗口工作人员的奖惩
1、奖励
(1)每月考核综合得分前30名的，"中心"予以通报表彰。
(2)半年考核综合得分前30名的，"中心"给予物质奖励。
3、年度考核综合得分前30名的，授予"优质服务标兵"称号，年度公务员考核确定为优秀档次，给予物质奖励。
2、惩罚
(1)在5个扣分项目中，每月有1项全部扣完的，取消月评优资格;半年累计出现两次或2
项扣分在月考评中全部扣完的，取消半年评优资格;全年累计出现三次或3项扣分在月考评
中全部扣完的，取消年度评优资格。
(2)全年病事假累计超过30天或累计旷工3天以上的，不得评为优秀，取消年度考核奖，
通报派出单位作相应处理。
(3)年度考核综合得分后10名，且得分达不到基本积分标准的，"中心"予以通报批评并
在年度公务员考评中定为不称职。
(4)连续两年考核综合得分后10名，且得分达不到基本积分标准的，或在审批事项办理
过程中，有吃、拿、卡、要等不廉洁行为，情节严重的，均责令退出窗口，回原单位作待岗处理(最低一年)。
五、考核组织工作
(一)由"中心"督查科牵头，会同值周窗口负责人组成考核组，负责实施每月的考核工作。
(二)每月考核结果由"中心"领导审核后，及时在"中心"公布，并通报给市四大班子领导
和相关单位。
(三)窗口单位或工作人员对考核结果有异议的，可向"中心"督查科申诉，由督查科组织复
核，并通报复核结果。
六、本暂行办法由市行政审批服务中心负责解释。
七、本暂行办法自颁布之日起执行。
审判独立诌议 ——以行政审判为视角
黄卫
摘要：今年是我国《行政诉讼法》施行二十周年纪念日，《行政诉讼法》施行的一个重要的意义就是，在民与官之间架起了一座桥梁，让“民告官”变成了现实，它体现的是一个国家的民主精神和保护公民基本权利的价值取向，在这种大的价值取向下，行政机关及其工作人员就形成了一种压力，迫使自己学法、懂法和依法行政，各级政府依法行政的水平也确实得到了不断提高，但却没有使司法与行政很好地良性互动。在行政审判实践中，审判独立处处受阻，严重阻碍着司法独立的实现，制约着公平、正义法治理念的发展。“没有独立的司法就没有真正意义上的司法独立。”作为一句法学名言，它深刻地揭示出司法独立的内在价值。可以说，司法独立是现代法治社会的标志，是依法治国的前提。本文中，笔者从行政审判的视角出发，着力分析我国现存行政审判体制对我国行政审判独立的影响，并力求探索出一条更符合法治理念的行政审判之路。
关键词：审判独立 行政审判 制度构想
一、我国行政审判制度的历史沿革
行政审判作为我国审判制度的重要组成部分，它与民事审判、刑事审判并称为我国的“三大审判”制度。但与另两种审判不同的是，行政审判的产生远远落后于民事审判和刑事审判，我国的行政审判走过了一条从无到有、从小到大、从粗到细的不断完善的道路。刑事审判、民事审判是随着国家的产生而产生的，在原始社会，人们主要通过部落习俗，采取“血亲复仇，同态复仇”的方式解决成员间的纠纷，进入到我国的第一个奴隶制王朝夏朝，统治者意识到，这种纠纷解决方式不利于维护统治秩序，于是就设立了中央审判机构，当时的中央审判长官称为“司寇”。以后各朝都设立了这种审判机构，只是称谓不同罢了，在秦汉时期称为“廷尉”，在南北朝时期称为“大理寺卿”，在明清时期称为“三法司”。而行政审判只是在最近二十年才逐渐发展起来的，这与我国的历史条件和行政法的特点是分不开的。在奴隶制和封建专制制度下，不存在也不可能存在行政审判。纵观中国法制史，我国传统法律的一个弊端就是司法行政合一，行政机关兼行司法权，忽视程序正义。在司法审判中，地方各级衙门的司法审判权力，不过是行政权力的延伸或附属，且审判中受其他机构干涉，皇权至高无上。在这样的历史背景下怎么去行使行政审判？而且为了案件的妥善解决，可以运用一切手段，刑讯逼供不可避免，又怎么让老百姓去行使行政诉讼权利？随着1840年鸦片战争的爆发，中国“门户顿开”，社会形势日趋月异，各种西方思想包括法律文化不断输入中国，且逐步被接受和认可，这就迫使当时的清政府进行改革。清末司法改革改变了中国沿袭了两千多年的司法行政合一的传统社会政治结构，开启了中国的法律近代化的历程，是中国法制史上的重大事件，对中国社会的进步与发展产生了极为深远的影响，中国法律正是在这一时期开始了全方位的近代化，行政诉讼观念也正是在这一时期出现的。在光绪三十三年清政府颁行的《法院编制法》中，其第二条规定：“审判衙门掌审判民事、刑事诉讼案件，但其关于军法或行政诉讼等另有法令规定者，不在此限。”当时的清政府也明确暗示要成立单独的行政审判衙门。 但因清政府的迅速灭亡，这一设想最终未能实现，行政审判衙门也未能建立起来，但无可置疑，清政府在预备立宪的背景下，确立了在普通审判衙门之外单独设立行政审判衙门的二元制模式。虽然清末法制改革的初衷是为了维护自身的统治，但对推动我国的法制进程也不无意义，它改革了行政、司法合一的体制，确立司法独立原则，试图通过理性化的诉讼程序，确保公正的审判结果。只是由于当时的社会政治环境，这种改革也只能是“瓮中捉鳖”。新中国成立以后，我国也未能立即建立起行政审判制度。在新中国成立初期，国家在总结革命根据地经验的基础上，开始创立系统的社会主义的行政法和行政法制度，制定并颁布了大量的行政组织方面的法律法规。 ，但是当时对行政法制的认识并不是很深刻，并没有把它与民主政治密切地联系起来，因而当时所建立的行政法制是不完善的，同时由于在政治体制上存在着党政不分的问题，公民尚不能到法院去控告政府机关的违法失职行为，使政府机关作为被告和公民一道接受法院对他们之间发生的争议的审理和裁决。在计划经济体制下，行政法处于被冷落、被遗忘的境地，其作用基本上为政策和行政命令所取代。 只有在较为健全的市场经济体制下，在法制和民主政治制度下，行政法才能不断发展、兴盛，于是在十一届三中全会之后，我国的行政法制建设走向了发展的新时期，1982年试行的民事诉讼法规定，人民法院受理法律规定可以向法院起诉的行政案件，行政诉讼制度开始实行。此后，经过各种曲折，于1989年4月4日第七届全国人民代表大会第二次会议通过我国第一步真正意义上的行政法——《中华人民共和国行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度，逐渐构建起了有中国特色的行政审判制度，也确立了合法性、合理性、比例原则、自由裁量等行政原则。从此我国的行政审判步入了“有法可依”的时代。
综上，我国的行政审判比民事审判、刑事审判起步晚了几千年之久，但我国的行政审判发展迅速，作用明显。公民可以与政府机关对簿公堂，平等地与之明辨是非，政府机关的行为如果确实违法，损害了公民的合法权益，还要向公民赔礼道歉，依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人，还是对于从各种渠道获知相关信息的公民，都是一种潜移默化的民主、法治教育，极大的增强了公民的权利意识和民主法制意识。而且行政案件受案数量逐年递增，1988年8月25日，我国出现了一例也是发生在温州的我国首例“民告官”案件，而去年，我国各级法院共审理行政案件12.1万件，同比上升10.5% 。尽管各级法院受理的行政案件以及“民告官”的胜诉率都在逐年递增，但这并不能掩盖我国行政审判工作中的种种不足：一些地方法院领导对于行政审判的重要性认识还不高，重视还不够；诉权保护不力、“告状难”的现象仍然存在；少数案件办案质量和效率还不高；行政争议日趋复杂化，行政审判的难度加大；行政审判力量和队伍素质有待进一步加强和提高；司法环境还有待于进一步改善。 笔者认为，所有的这些都不同程度折射出我国行政审判中的审判独立问题。下文中，笔者将着重分析此问题，在分析之前，有必要对审判独立的内涵作简要概述。因为只有当我们认识了某一事物之后，我们才能分析某一事物，了解某一事物的内在价值。
二、审判独立的内涵
审判独立一直是我国司法改革的一个前沿和难点问题，从字面上看，审判是指人民法院代表国家对当事人的纠纷进行认定、裁决的诉讼活动，独立是指不受干涉、自由。顾名思义，审判独立就是人民法院的诉讼活动不受干涉。《中华人民共和国宪法》第一百二十六条规定，人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。行政审判作为我国审判制度的组成部分，它同样要求审判的独立。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这与我国的宪法精神是一致的，有利于我国行政审判工作的进行。
在学理上，审判独立是指人民法院依照法律的规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，在法院内部，则实行民主集中制的原则。也就是我们通常所说的外部独立与内部独立。针对目前我国学术界对外部独立和内部独立的争论， 笔者想要阐述的是：虽然我国没有明确对法官独立予以确认，但不可否认，法官独立是法院独立的基础，法院的审判活动都是通过法官来完成的，没有法官的参与就没有法院的审判，如果法官在审判活动中受到干扰，审判活动就会无法进行，法院独立行使审判权也就无法实现。因此，法院独立与法官独立是相互依存的，法院独立是法官独立的前提和基础，而法官独立则是法院独立的最终表现。笔者这里说的审判独立不是绝对的独立，我们的审判权应该受监督，因为绝对的权力必然导致绝对的腐败。但是监督的主体笔者认为不应该包括政党、人大。
三、我国现行行政审判体制的现实困境
前文中已经述及，我国实行行政诉讼制度的历史还不长，行政审判的司法环境还不尽如人意，开展行政审判工作还存在较大的阻力，特别是在当前我国经济转轨和社会转型的特定历史时期，大量复杂的社会矛盾不断出现，行政行为侵害相对人利益的现象不可避免，但来自各方的干涉，特别是被告行政机关的非法干预还不同程度存在，地方保护主义、部门保护主义和妨害诉讼、藐视法庭、该立案不立案的现象在一些地方还有发生，这些都严重制约着行政审判的进行，妨碍着审判独立的实现。概言之，我国行政审判独立目前还有以下四大问题亟待解决。
1、行政审判权遭遇外部压力——地方保护。法作为一种通过规定人们的权利、义务关系来调整人们行为或社会关系的社会规范，只有将抽象的行为模式转化为人们现实的权利、义务关系，才能发挥其应有的功能。但在法的实施过程中可能有各种因素阻碍着法的功能的发挥，因而不能产生立法者希望通过进行法律规制所达到的结果。由于我国现有的政治体制、行政区划所形成的司法属地化和地方利益的存在，在中国现实地客观地存在司法上的地方保护主义。 尽管我国行政诉讼法第十一条、第四十一条对人民法院的受案范围、受案条件都有明确的规定，但法的制定与法的实现永远是一对矛盾体。由于法院审理的行政案件涉及行政机关的切身利益，有的地方规定，受理行政案件要经党委、人大、政府批准，还有的地方甚至规定行政案件的受理要由政法委讨论决定。 即使受理了，有些地方法院也怕得罪行政机关而不愿意审理行政诉讼案件，经常向行政机关请示，无视审判的独立性。有的地方，党委、政府采取行政手段对法院受案范围加以限制，再加上我国目前法院的行政化色彩，致使有的地方法院对该受理的案件不予受理。特别是当被告是县级政府的时候，这种现象尤为严重。办案法官普遍存在一定心理压力，不敢大胆行使行政审判权。似乎是立法者也意识到了这一点，为了使法真正得到实现，发挥法在社会生活中应有的作用。立法者在法的层面上力图解决这一难题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条以及最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第八条第一项中规定，当被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理时可以由中级人民法院作为一审法院来审理该案件。但殊不知，纵使由中级法院来审理该案件也无从打破地方保护干扰。地方保护已经严重影响着行政审判的独立行使，法院成为维护本级地方政府的有力武器。
2、行政审判权遭遇内部压力——法院行政化。早在17世纪洛克就提出了三权理论，到18世纪，法国启蒙思想家孟德斯鸠总结前人思想和历史经验的基础上，提出了三权分立学说，其核心是立法权、行政权、司法权相互独立、相互制衡，即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构，由三者互相制衡。这已经成为当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。审判权是一种司法权，在我国却没有摆脱行政的笼罩。法院设置行政化、法院管理行政化。长期以来我国法院的管理模式采用行政管理模式，并套用相应的行政级别，按层分级管理。法官需要向庭长、院长汇报案件，案件处理结果最终也要通过庭长、院长的签发，如果庭长、院长对案件的处理结果有不同的观点，有权不予签发并可要求合议庭重新合议，在事实上出现了“一把手负责制”，这种行政管理模式严重妨碍着法官独立行使审判权。特别是在行政审判中，法官的审判权本就遭遇行政机关的外部压力，再加上内部压力，行政审判的难度可想而知。
3、行政审判权遭遇自身压力——法院地方化。行政审判是指人民法院依照法定程序审查行政主体的行政行为的合法性，并判断相对人的主张是否妥当，以作出裁判的一种活动。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十条的规定：“法院审理行政案件，不适用调解，”适用调解的仅仅是行政赔偿案件。但在行政审判实践中，调解却是一种常用的审判方式，法官们也积极采用协调方式动员当事人撤诉或者违法调解，偏袒行政机关，这种与法律背道而驰的做法实在是一种“难言之隐”。 根据《人民法院组织法》的规定，地方法院院长的任免由地方党委提名，提交同级人大举手表决，副院长以下的法官，由同级人大常委会任免。这种任免方式无疑弱化了法官对国家的整体认同感，认为自己只是地方的法官而非国家的法官，最终导致法官效忠于地方。与此同时，由于各级人民法院的各项经费保障受制于各级政府，如法院工作人员的工资、法院的办公经费等等，均要列入地方各级人民政府的预、决算，统一由各级政府调配使用。各级法院的人事劳动权也掌握在各级人民政府的手中，一个法院如要想加强队伍建设，需录用相关工作人员，没有编制显然是不行的，而各级政府的编委按照相关规定不给法院编制，法院显然不能违规录用相关工作人员。正是由于行政审判一方当事人地位的特殊性，对法官们的干扰很大，使得法官们倍感压力，因为法官们也是普通的人，同样也会有物质生活方面的需求，同样需要养家糊口。所有的这些因素让法官们“后退无路”，却又不得不“迎难而上”，这就很难保证法官们不会为了平衡方方面面的关系而牺牲法律赋予的独立审判权。失去了独立的审判权，司法的公正性就失去了保障，而公正是司法的生命。亚里士多德认为：“公正的基准是某种利益配置；公正的基本公式是成比例平等。公平和平等在一定范围内含义是相同的。” 失去了公正的司法又怎能使人信服？人民群众就会认为这样的审判实际是“官官相护”，愚弄百姓，就会对行政诉讼失去信心，行政审判工作的发展就会裹足不前，行政法治的建设就会举步维艰。
4、行政审判遭遇立法瓶颈。《中华人民共和国行政诉讼法》第三条规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。尽管我国《宪法》也对审判独立作了明确的规定，但都很粗矿，在排除干涉的主体上都有缺漏，没有政党、没有国家权力机关，这就为政党和国家权力机关干预司法留下了法律上的漏洞，特别是在行政审判中，这种干扰性就更强了。在地方各级人大代表中，行政官员所占比例通常都在60%以上，这种身份结构，在一定程度上使人民行使权力的机构蜕变成贯彻行政意图的机构。行政审判体制要求法院的审判活动接受人大的监督，当政府及其行政长官想对行政审判权进行干预时，也可以通过人大监督权的行使，将行政干预隐藏于人大监督之中，给行政干预行政审判活动披上合法的外衣。另外，行政审判实践中，时常有地方行政长官借地方党委对行政审判活动实施领导之名，行干预行政审判之实。
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第四款规定：“在行政处罚显失公正的情况下，法院可以判决变更。”这显然不利于公民的诉权保护。换个角度就是说，法律认可行政机关可以违法，可以“适度”侵犯公民的权利，但审判实践中，显然这个“适度”囊括了很多复杂多样的可变更行为。法是国家意志的体现，而国家又是阶级的产物，在我国，人民群众是国家的主人，法应该体现广大人民群众的根本利益，但似乎我国的行政立法不能做到这一点，不知为何原因？
虽然行政审判对保障依法行政和维护公民、法人和其他组织的合法权益起着非常重大、不可替代的作用，而且在民主法治建设的今天日益彰显。但2006年10月31日第十届全国人大常务委员会第二十四次会议修正后的《人民法院组织法》通篇未提行政案件、行政审判庭。《人民法院组织法》第三条规定：“人民法院的任务是审判刑事案件和民事案件，并且通过审判活动，惩办一切犯罪分子，解决民事纠纷，以保卫无产阶级专政制度，维护社会主义法制和社会秩序，保护社会主义的全民所有的财产、劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，保护公民的人身权利、民主权利和其他权利，保障国家的社会主义革命和社会主义建设事业的顺利进行。”《人民法院组织法》第十八条规定：“基层人民法院可以设刑事审判庭、民事审判庭和经济审判庭，庭设庭长、副庭长。”《人民法院组织法》第二十条规定：“基层人民法院审判刑事和民事的第一审案件，但是法律、法令另有规定的案件除外。”不知道是立法者的有意为之，还是立法者的忽视，不得不让人产生各种联想，行政审判似乎是名不正言不顺。
四、保障行政审判独立的对策
在新的历史时期，新的发展历程中，要进一步明确行政审判的发展方向，就必须采取强有力的措施，从以下几个方面下大工夫：
1、加强行政审判队伍建设。法的实施离不开人的作用，作为审判权之一的行政审判权，它的发展同样离不开每个法官个人的作用。要改善我国的行政审判工作，就必须首先提高我国行政审判队伍的素质。要以科学发展观重要思想为指导，以“三个至上”为工作原则，加强法官的思想政治工作，树立人民法官为人民的根本思想，开展职业道德和纪律作风教育，加强对法官道德素质的培养，加强法官的教育培训工作，做到能者上，庸者下。使行政审判干部达到政治坚定、公正廉洁、纪律严明、业务精通、作风优良、道德高尚。
2、加强对妨碍行政审判行为的处罚。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“诉讼参与人或者其他人有下列行为之一的，人民法院可以根据情节轻重，予以训诫、责令具结悔过或者处一千元以下的罚款、十五日以下的拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任……”鉴于行政审判的特殊性，对非法干涉行政审判的，笔者认为应该增加一项，对行政机关干扰人民法院审判的，人民法院可以对有关单位和工作人员做出处罚。从法的层面上制止行政审判中的不当干涉，给行政审判的独立提供更有力的法律保障。
3、改革人民法院的管理体制。改革人民法院现行管理体制的原则就是实行司法独立，要真正实行司法独立就必须建立法院独立和法官独立的保障救济机制。首先，人民法院在机构设置上必须与行政机关保持独立，同时在处理行政事务方面也应保持自己的独立自主性；其次，应该借鉴外国比较成功的经验，实行法官任用制、终身制、高薪制、惩戒制。针对我国行政审判中的各种困扰，有学者认为我国应该设置行政法院。如前所述，行政审判在我国的干扰性很大，笔者认为，要实现行政审判中的审判独立，我们可以借鉴德国经验，建立隶属于司法系统的专门行政法院，我国海事法院、铁路运输法院等专门人民法院的成功运行都给我国设置专门的行政法院提供了宝贵经验。在组织系统，可以设置为最高行政法院、高级行政法院、中级行政法院，这里不设置基层行政法院，主要是为了尽量减少行政审判的干扰性，保证行政审判的公正性和独立性；在组织权限上，行政法院的法官在行使审判权的时候不受行政机关意志左右，只服从于法律。只有这样才能进一步保证行政审判独立，实现行政法治。
4、改革人民法院的经费保障体制。《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》（以下简称三五改革纲要）明确提出，改革政法经费保障体制，建立分类保障政策和公用费用正常增长机制，制定完善各类业务装备配备标准，规范基础设施建设的经费保障，加强人民法院信息化建设。这些改革措施，必然建立新的司法经费保障体制，促使人民法院工作快速发展、促进司法公正的实现。三五改革纲要只是笼统的谈了改革方案，笔者认为，我国的人民法院经费应该由中央财政统一保障，由中央财政统一拨付。但这种经费不是全部由中央财政支出，因为要中央财政承担全国各级法院的经费，无疑会增加中央财政的紧张，不利于经济、社会的发展和稳定。笔者认为，可以由中央财政负担30%，地方财政负担70%，但地方负担的费用必须统一交付中央财政，再由中央财政统一拨付各级人民法院。这样一来就解开了人民法院的经济枷锁，让人民法官无后顾之忧，可以“放心大胆”地办案子了。
参考文献：
1.陆文前：《清末司法改革与中国法律近代化》，载《江汉论坛》2003第8期。
2.姜明安，《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社2003年版。
3.王胜俊，在十一届人大三次会上作的《最高人民法院工作报告》。
4.王胜俊，《为大局服务，为人民司法，开创行政审判工作新局面》，载《人民司法》2009年第9期。
5.刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判——兼论司法权国家化的司法改革之路》，载《法学研究》，2003年第1期。
6.姜明安：《中国行政法治发展进程报告》，法律出版社1998年版。
7.苗力田译：《亚里士多德全集》第8卷，中国人民大学出版社1992年9月第1版，第99-100页。
8.张卫平，《论我国法院体制的非行政化》，载《法商研究》2000年第3期
江西省奉新县人民法院 黄卫
