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国务院


国务院办公厅关于发布《国家行政机关公文处理办法》的通知
国务院


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
现将修订的《国家行政机关公文处理办法》发给你们，自一九九四年一月一日起施行。

附：国家行政机关公文处理办法

第一章 总 则
第一条 为使国家行政机关(以下简称行政机关)的公文处理工作规范化、制度化、科学化，提高公文处理工作的效率和公文质量，制定本办法。
第二条 行政机关的公文(包括电报，下同)，是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书，是传达贯彻党和国家的方针、政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。
第三条 各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构，主管本机关并负责指导下级机关的公文处理工作。
第四条 各级行政机关的办公厅(室)应当设立文秘部门或者配备专职人员负责公文处理工作。文秘人员应当忠于职守，廉洁正派，具备有关专业知识。
第五条 各级行政机关要发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风，克服官僚主义、形式主义和文牍主义，逐步改善办公手段，努力提高公文处理工作的效率和质量。行文要少而精、注重效用。
第六条 公文处理必须做到及时、准确、安全。公文由文秘部门统一收发、分办、传递、用印、立卷、归档和销毁。
第七条 各级行政机关的公文处理工作，应贯彻“党政分开”的原则。
第八条 在公文处理工作中，必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定，确保国家秘密安全。

第二章 公文种类
第九条 行政机关的公文种类主要包括：
(一)命令(令)
适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；奖惩有关人员；撤销下级机关不适当的决定。
(二)议案
适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
(三)决定
适用于对重要事项或者重大行动做出安排。
(四)指示
适用于对下级机关布置工作，阐明工作活动的指导原则。
(五)公告、通告
“公告”适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。
“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。
(六)通知
适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文；发布规章；传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或者共同执行的事项；任免和聘用干部。
(七)通报
适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况。
(八)报告
适用于向上级机关汇报工作，反映情况，提出意见或者建议，答复上级机关的询问。
(九)请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
(十)批复
适用于答复下级机关请示事项。
(十一)函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题；向有关主管部门请求批准等。
(十二)会议纪要
适用于记载和传达会议情况和议定事项。

第三章 公文格式
第十条 公文一般由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。
(一)发文机关应当写全称或者规范化简称；联合行文，主办机关应当排列在前。
(二)秘密公文应当分别标明“绝密”、“机密”、“秘密”，“绝密”、“机密”公文应当标明份数序号。
(三)紧急文件应当分别标明“特急”、“急件”；紧急电报应当分别标明“特急”、“加急”、“平急”。
(四)发文字号，包括机关代字、年份、序号。联合行文，只标明主办机关发文字号。
(五)上报的公文，应当在首页注明签发人姓名。
(六)公文标题，应当准确简要地概括公文的主要内容，一般应当标明发文机关，并准确标明公文种类。标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。
(七)公文如有附件，应当在正文之后、成文时间之前注明附件顺序和名称。
(八)公文除会议纪要外，应当加盖印章。联合上报的非法规性文件，由主办机关加盖印章。联合下发的公文，联合发文机关都应当加盖印章。
(九)成文时间，以领导人签发的日期为准；联合行文，以最后签发机关领导人的签发日期为准。电报，以发出日期为准。
(十)文件应当标注主题词；上报的文件，应当按照上级机关的要求标注主题词。
(十一)文字从左至右横写、横排。少数民族文字按其习惯书写、排版。在民族自治地方，可并用汉字和通用的少数民族文字。
第十一条 公文用纸一般为16开型(长260毫米、宽184毫米)；也可以采用国际标准Ａ4型(长297毫米、宽210毫米)。左侧装订。张贴的公文用纸大小，根据实际需要确定。

第四章 行文规则
第十二条 各级行政机关的行文关系，应当根据各自的隶属关系和职权范围确定。
第十三条 政府各部门在本部门职权范围内，可以互相行文，可以向下一级政府的有关业务部门行文，也可以根据本级政府授权和职权规定，向下一级政府行文。
第十四条 向下级机关的重要行文，应当同时抄送直接上级机关。
第十五条 部门之间对有关问题未经协商一致，不得各自向下行文。如擅自行文，上级机关有权责令纠正或撤销。
第十六条 同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文；政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文；政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。
联合行文应当确有必要，单位不宜过多。
第十七条 各级行政机关一般不得越级请示。因特殊情况必须越级请示时，应当抄送被越过的上级机关。
第十八条 “请示”应当一文一事；一般只写一个主送机关，如需同时送其他机关，应当用抄送形式，但不得同时抄送下级机关。除领导直接交办的事项外，“请示”不得直接送领导者个人。
第十九条 “报告”中不得夹带请示事项。
第二十条 受双重领导的机关向上级机关请示，应当写明主送机关和抄送机关，由主送机关负责答复。上级机关向受双重领导的下级机关行文，必要时应当抄送其另一上级机关。
第二十一条 经批准在报刊上全文发布的行政法规和规章，应当视为正式公文依照执行，可不再行文。同时，由发文机关印制少量文本，供存档备查。

第五章 公文办理
第二十二条 公文办理分为收文和发文。收文办理一般包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、立卷、归档、销毁等程序；发文办理一般包括拟稿、审核、签发、缮印、校对、用印、登记、分发、立卷、归档、销毁等程序。
第二十三条 需要办理的公文，文秘部门应当及时提出拟办意见送领导人批示，或者交有关部门办理。紧急公文，应当提出办理时限。
第二十四条 承办单位应当抓紧办理，不得延误、推诿。对不属于本单位职权范围或者不适宜由本单位办理的，应当迅速退回交办的文秘部门并说明理由。
第二十五条 凡涉及其他部门或者地区的问题，主办机关应当主动与有关部门或者地区协商、会签。上报的公文，如有关方面意见不一致，应当如实反映。
第二十六条 属于部门职权范围的事项，应当由部门自行发文或者几个部门联合发文。须经政府审批的事项，经政府同意后，也可以由部门发文，文中可以注明经政府同意。属于要求解决的具体问题，应当按照部门职权范围直接报送有关主管部门处理。
第二十七条 送领导人批示或者交有关部门办理的公文，文秘部门要负责催办、查办，做到紧急公文跟踪催办、查办，重要公文重点催办、查办，一般公文定期催办、查办。对下发的重要公文，应当及时了解和反馈执行情况。
第二十八条 草拟公文应当做到：
(一)符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定。如提出新的政策规定，要切实可行，并加以说明。
(二)情况确实，观点明确，条理清楚，文字精炼，书写工整，标点准确，篇幅力求简短。
(三)人名、地名、数字、引文准确。引用公文应当先引标题，后引发文字号。日期应当写具体的年、月、日。
(四)结构层次序数，第一层为“一、”，第二层为“(一)”，第三层为“1.”，第四层为“(1)”。
(五)必须使用国家法定计量单位。
(六)用词用字准确、规范。文内使用简称，一般应当先用全称，并注明简称。
第二十九条 公文中的数字，除成文时间、部分结构层次序数和词、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外，应当使用阿拉伯数码。
第三十条 公文由本机关领导人签发。重要的或涉及面广的，必须由正职或者主持日常工作的副职领导人签发；经授权，有的公文可由秘书长或办公厅(室)主任签发。
第三十一条 审批公文，主批人应当明确签署意见，并写上姓名和审批时间。其他审批人圈阅，应当视为同意。
第三十二条 草拟、修改和签批公文，用笔用墨必须符合存档要求。不得在文稿装订线外书写。
第三十三条 公文送领导人签发之前，应当由办公厅(室)进行审核。审核的重点是：是否需要行文，是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定，是否与有关部门、地区协商、会签，文字表述、文种使用、公文格式等是否符合本办法的有关规定。
第三十四条 上报的公文，如不符合本办法第十七条、第十八条、第二十五条和第二十八条第一项的规定，上级机关的文秘部门可退回呈报单位。
第三十五条 上级行政机关的秘密公文，除绝密和注明不准翻印的以外，经下一级机关负责人或者办公厅(室)主任批准，可以翻印。翻印时，应当注明翻印的机关、时间、份数和印发范围。密码电报不得翻印、复制，不得密电明复、明电密电混用。
第三十六条 传递秘密公文，必须采取保密措施，确保安全。利用计算机、传真机等传输秘密公文，必须采用加密装置。绝密级公文不得利用计算机、传真机传输。

第六章 公文立卷、归档和销毁
第三十七条 公文办完后，应当根据《中华人民共和国档案法》和有关规定，及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷。电报随同文件一起立卷。
第三十八条 公文归档，应当根据其相互联系、特征和保存价值分类整理立卷，要保证档案的齐全、完整，能正确反映本机关的主要工作情况，以便于保管和利用。
第三十九条 联合办理的公文，原件由主办单位立卷，其他单位保存复制件。
第四十条 公文复制件作为正式文件使用时，应当加盖复制机关证明章，视同正式文件妥善保管。
第四十一条 案卷应当确定保管期限，按照有关规定定期向档案部门移交。个人不得保存应当归档的公文。
第四十二条 没有归档和存查价值的公文，经过鉴别和主管领导人批准，可以定期销毁。销毁秘密公文，应当进行登记，由二人监销，保证不丢失、不漏销。

第七章 附 则
第四十三条 行政法规、规章方面的公文，依照有关行政法规处理。外事方面的公文处理办法，由外交部依照本办法另行制定。
第四十四条 本办法由国务院办公厅负责解释。
第四十五条 本办法自一九九四年一月一日起施行，其他有关行政机关公文处理的规定，凡与本办法不一致的，以本办法为准。



1993年11月21日
民事案件举证、质证的原则及范围

王春胜


　　民事案件庭审中当事人当庭举证、质证、认证则是庭审的核心。举证、质证、认证的效果和水平，直接影响到案件的质量和办案效率。如何加深当事人对举证、质证的认识，提高他们的自觉性和能力，提高法官的认证水平，是提高办案效率，保证办案质量，维护司法公正的重要问题。现就庭审中举证、质证、认证中存在的问题加以探讨。
　　一、以当事人举证为主的原则
　　《民事诉讼法》第六十四条规定：“当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。”这一规定确立了“谁主张，谁举证”的制度。确立、强调当事人举证责任制度，调动了当事人参加诉讼的积极性，减轻了法院的负担，缩短了办案周期，提高办案效率，收到了事半功倍的效果。然而，由于长期以来受纠问式的庭审方式的影响，特别是一些文化程度低、法律水平低的当事人，对当庭举证、质证、认证很不适应，配合不了法庭，给法官认证带来了困难。
　　实践中存在的问题主要有；一是当事人对自己的主张有举证义务而不知晓，或知之甚少，不懂得该提供哪些证据，这是善意的。对于这种善意的无知，只要法院做好指导工作，当事人是会正确提供证据的。最高人民法院的《关于民事经济审判方式改革问题的若干规定》明确指出“人民法院可以制定各类案件举证须知，明确举证内容及其范围和要求”，“应告知当事人围绕自己的主张提供证据。”但目前一些法院尚未这样做。因此，当事人不知道和不懂得举证跟法院本身工作做不好有一定的关系，法院做好举证指导，是解决这一问题的有效办法。而那种恶意提供伪证，欺骗法院搞假诉讼的，是一种违法行为。这种违法行为在一定程度上表现了蔑视法律的行为。在法庭上出示伪证，当事人围攻法院，侮辱、诽谤、威胁、殴打办案人员的现场，在法院屡见不鲜，对这些人应视其情节轻重依法追究其法律责任，然而真正被依法追究责任的没有几个。这种现象，严重践踏了法律的严肃性和法院的威严，也是产生蔑视法律的公民意识的根本原因。《民事诉讼法》规定，对于这些人应根据情节轻重予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。严格执行这一规定以及刑法的相关规定，这是打击和预防出示伪证、搞假诉讼的重要措施和法律依据。
　　二、法院调查为辅的原则
　　证据以当事人向法院提出为原则，法院调取为例外。法院调取证据可分为两种情形：一是当事人申请法院调取；二是法院依职权主动调取。当事人申请调取的证据限于当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据。法院依职权调取的证据则限于法院认为审理案件需要的证据。因为人民法院调查收集证据并不存在本应由当事人负举证责任变为由人民法院负举证责任的情形，人民法院并不因其依职权查证而变成代当事人举证，所以人民法院调查收集的证据，不能必然作为认定案件事实的依据，也必须当庭出示，并由人民法院就调取该证据的情况进行说明,由当事人进行质证。
　　负有举证责任的当事人因举证不能，申请人民法院调查收集的证据，仍应属于提出申请的一方当事人提出的支持其诉讼主张的证据。因为人民法院依据当事人的申请对证据进行必要的调查，是弥补当事人调查能力不足的重要手段，因此，应当作为提出申请一方当事人提供的证据，交由相关当事人出示，并进行质证。
　　对于人民法院依职权调查收集的证据，在性质上同于法院依申请调查收集的证据，法官也应当在庭审时出示，同时法官可就证据调查收集的过程、证据的内容等情况进行说明，由当事人相互间进行质疑和辩驳。根据任何证据未经法庭质证不得作为定案根据的原则，法官依职权调查收集的证据，也必须在法庭上宣读、出示，不能作任何的解释更不能先行确认，当事人亦不得与法官就证据的合法性等问题询问和辩驳，法官也无需进行答辩。
　　三、庭审质证的目的和范围
　　民事诉讼质证是指在审判人员的主持下，由当事人就诉讼证据通过出示、辩认、询问、辩驳等质诘方式证明证据效力。《民事诉讼法》第六十六条规定：“证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。”最高人民法院在《规定》中第十二条规定，“未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据”。举证是质证的前提，质证是举证的必然，但是否所有证据都要质证?这是关于质证范围问题，也是庭审中经常遇到的问题。依照《民事诉讼法》第六十三条之规定，证据有七种，即书证、物证、视听资料、证人证言、当事人的陈述、鉴定结论、勘验笔录等。在这七种证据中，笔者认为，被质证的证据必须与本案有关联性，质证的目的是审查判断证据的证明效力。也就是对证据的客观性、关联性、合法性进行审查，对于具备这三性的证据作出认定，然后依据这些认定的证据认定事实。没有关联性的证据与案件无关，不能作为定案的依据。因此，以此类证据进行质证岂不是多此一举。这是质证过程中存在的第一种情况。再者，在与案件有关联性的证据，以政府部门和鉴定机构作出的契证、证件、鉴定结论、公证文书证明以及公、检、法所做的生效的裁判、决定，法院依法调取的证据和所做的现场勘验等是否需质证的问题，在审判实践中也存在着不同的认识和作法。有人把如上所列的证据全部进行质证。笔者认为，对法院、检察院、公安部门作出的已经生效的裁判、决定，公证部门作出的合法公证，法院调取的证据、做出的勘验笔录等不应进行质证。其理由是：公、检、法所做出的生效的裁判、决定已是一种具强制性执行的法律文书，其中所认定的事实的证据均已经过质证认定；法院调取的证据，所做的勘验笔录等其证据来源本身是合法的，法官又是处于中立地位调取证据的，不会偏袒任何一方，不会出现伪证。如果对这些证据质证，那么有可能违反法律程序，有损法律的严肃性和公、检、法的威严。至于合法的公证，公证部门对其所公证的事实的真实性和合法性已做了审核认定。公证本身就是对被公证事实的真实性、合法性所做的证明，因此不须再行质证。但应在庭上出示、征求当事人的意见。政府机关部门和学校等所做的有关证、照等应是有效的。对于证件是否还要质证问题，笔者认为应该质证。其理由是：这些部门制作的证、照，并非像公、检、法部门所制作的裁判文书、决定那样，经过了严格的质证、审核后，经过合议研究才做的，其差错在所难免，况且证、照持有人有可能与别人同名同姓，加之社会上假证、照也时有出现，更重要的是有些证照是有时效的，因此，必须经过质证方能判定是否真实、合法。
　　举证、质证是手段、认证是目的。认证就是法庭在当事人质证后，根据证据的三性，经过缜密的分析，全面考虑后，实事求是地对证据做出的是否采用的决定。当庭对证据作出是否采用的认定，难度是比较大的。以证据的三性来说，关联性的认定相对比较容易，而合法性和客观性的认定相对复杂。《民事诉讼法》把证据分为七个种类。在审判实践中，往往遇到证据与证据之间互相矛盾，互相否定，不能相互印证的情况，究竟应认定哪个证据，否定哪个证据?对此，最高人民法院在《规定》中对数个证据的效力问题虽做了原则性的规定，但具体操作也是较为困难的，这需要法官在审理案件中进行认真的判断分析。
　 举证、质证、认证是庭审阶段的核心问题，是审理案件中的一个难题，要提高举证、质证、认证水平和质量，除了刻苦学习各方面知识外，必须具有实事求是，缜密研究案情和证据的科学态度，同时必须建立健全有关证据的制度和规则，规范举证、质证、认证的行为，才能使举证、质证、认证有规可循。


北安市人民法院
王春胜