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广东省人大


广东省行政机构设置和编制管理条例
广东省人大


第一章 总则
第一条 为规范行政机构设置和编制的管理，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 本省各级人民政府行政机构设置和编制的管理适用本条例。
本条例所称行政机构是指本省各级人民政府工作部门和派出机关。
本条例所称编制是指行政机构的人员定额和领导职数。
第三条 行政机构设置和编制的管理应当适应政治、经济和社会发展的需要，遵循精简、统一、高效的原则。
第四条 行政机构设置和编制的确定必须依照法定程序审批，不得擅自变动或增减。
第五条 县级以上各级机构编制管理机关在本级人民政府的领导下，具体负责行政机构设置和编制的管理工作，对本级和下级行政机构设置和编制执行情况进行检查监督。
第六条 各级人民政府行政机构应当每年向本级机构编制管理机关提供其编制管理的情况报告，并在各自的职责范围内，配合机构编制管理机关做好行政机构设置和编制的管理工作。各级行政机构不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。

第二章 机构设置管理
第七条 行政机构设置应当遵守国家规定的原则，以职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理，但不得超过国家和省规定的限额。
第八条 省人民政府行政机构的设立、增减或合并，由省机构编制管理机关提出方案，经省人民政府常务会议讨论通过后，由省人民政府报请国务院批准，并报省人民代表大会常务委员会备案。
市、县级（含自治县、县级市、市辖区，下同）人民政府行政机构的设立、增减或合并，由本级机构编制管理机关提出方案，经同级人民政府常务会议讨论通过后，由该级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。
镇级（含乡、民族乡，下同）人民政府行政机构的设立、增减或合并由本级人民政府提出方案，经上一级机构编制管理机关审核后报请同级人民政府常务会议讨论批准，并由镇级人民政府报本级人民代表大会备案。
第九条 设立行政机构的方案，应当包括下列事项：
（一）设立机构的必要性和可行性；
（二）机构的名称、职能、级别和隶属关系；
（三）内设机构的名称、级别和职能；
（四）与业务相近的行政机构职能的划分；
（五）机构所需的编制。
撤销或者合并行政机构的方案，应当包括下列事项：
（一）撤销或者合并的理由；
（二）撤销或者合并机构后职能的消失、转移情况；
（三）撤销或者合并机构后编制的调整和人员的分流。
第十条 县级以上人民政府设立跨行政机构的议事协调机构必须严格控制。议事协调机构的设立、撤销或者合并，由本级机构编制管理机关提出方案，报本级人民政府审批。确需设立实体办事机构的，应当按政府工作部门设置的管理权限和程序报批。
为处理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，在批准设立时，应当明确规定其撤销的条件或者撤销的期限。
第十一条 根据工作需要，省、市、县级人民政府行政机构内可以分别设处（室）、科（室）、股（室）。
第十二条 省、市、县级人民政府行政机构的最高级别分别为正厅级、正处级、正科级；其内设机构的最高级别分别为正处级、正科级、正股级；镇级人民政府行政机构为股级。法律、行政法规或者国务院、国务院机构编制管理机关另有规定的，从其规定。
第十三条 行政机构需要调整机构职能或者改变机构级别的，由本级机构编制管理机关提出方案，按照机构设置管理权限和程序报批。
第十四条 县级以上人民政府行政机构内设机构的增设、撤销、合并以及内设机构之间职能的调整，由本级机构编制管理机关审批。
第十五条 县级以上人民政府行政机构增设内设机构的方案，应当包括下列事项：
（一）增设机构的必要性；
（二）增设机构的名称、级别和职能；
（三）与业务相近的其他内设机构职能的划分；
（四）增设机构的编制。
撤销、合并内设机构或者调整内设机构职能的方案，应当包括下列事项：
（一）撤销、合并机构或者调整职能的理由；
（二）撤销、合并机构后职能的消失、转移情况或者职能的调整情况；
（三）撤销、合并机构后或者职能调整后编制的调整。
第十六条 行政机构及其内设机构的名称应当规范、明确，并与该机构的职能相称。变更机构名称必须由机构编制管理机关按照规定的权限和程序审批。
第十七条 机构编制管理机关在提请审批机构设立、撤销、合并方案和机构职能、级别调整方案前必须进行调查、论证。

第三章 编制管理
第十八条 各级人民政府的行政编制实行总额控制，并依据职能配置和职位分类，按照精简、高效的原则确定。
第十九条 各级人民政府的行政编制总额，由省机构编制管理机关提出方案，经省人民政府同意后，报请国务院机构编制管理机关核定，并由各级机构编制管理机关按照规定的权限分配下达。
行政编制总额按省、市、县、镇分级进行管理，不得互相挤占。
第二十条 行政机构的编制在行政机构设立时确定。行政机构的编制方案，应当包括下列事项：
（一）机构编制定额和人员结构比例；
（二）机构领导职数和内设机构领导职数。
第二十一条 县级以上人民政府行政编制总额的增减，由本级机构编制管理机关审核方案，报上一级机构编制管理机关批准。
县级以上人民政府行政机构的编制增减，由本级机构编制管理机关核定；镇级人民政府行政机构的编制增减由上一级机构编制管理机关核定。
第二十二条 行政机构不得擅自超编使用人员，其领导人员应当在规定的职数限额内任命、调配。
第二十三条 各级公安机关、国家安全机关和司法行政机关的编制实行单列管理，由机构编制管理机关按国家核准的专项编制总额分配下达。法律、行政法规或者国务院、国务院机构编制管理机关另有规定的，从其规定。

第四章 法律责任
第二十四条 对擅自超编的人员，财政部门不予拨付经费，同时按超编数核减当年编制内的行政经费。
第二十五条 对擅自超编的人员，人事、劳动和社会保障、公安等部门不得据此办理调配、社会保障、户口迁移等手续。
第二十六条 行政机关有下列行为之一的，由机构编制管理机关责令限期纠正。同时，由有关部门或其上级机关对主管负责人和直接责任人给予行政处分：
（一）越权审批行政机构或者擅自增减行政机构的；
（二）擅自改变行政机构职能、级别、名称和隶属关系的；
（三）擅自设立、增减内设机构的；
（四）擅自增加人员编制或者领导职数的；
（五）擅自超过核定的编制使用人员的；
（六）对擅自超编的人员拨付行政经费、办理调配、社会保障、户口迁移等手续的；
（七）不按规定及时撤销议事协调机构的；
（八）其他违反机构编制管理规定的。
第二十七条 机构编制管理机关工作人员在行政机构编制管理工作中有违法失职行为的，按照《国家公务员暂行条例》和有关法律法规处罚。

第五章 附则
第二十八条 使用行政编制、参照行政机构进行管理的机关和社会组织的机构设置和编制确定，根据有关法律、行政法规进行管理；法律、行政法规没有规定的，由机构编制管理机关参照本条例进行管理，审批权限另有规定的，按照有关规定办理。
第二十九条 本条例自2000年11月1日起施行。过去有关规定与本条例相抵触的，按本条例规定执行。



2000年8月31日
电脑量刑与量刑公正

王 延 安
（广西民族大学政法学院 广西南宁 530006）

【摘要】电脑量刑的出现反映了社会对人脑量刑的失望和对量刑公正的渴望，引起了广泛的关注。但是，电脑量刑只是一种辅助工具。我们更应该思考人们对其寄予厚望的深层原因，加快法治改革的步伐，切实保障法官权威，努力提高法官素质，真正实现依法治国。
【关键词】电脑 量刑 公正
【Abstract】The advent of“ Measurement of Penalty by Computers”reflects the disappointment to the measurement of penalty by human brains and the eager to justice of the measurement of penalty.But it is only an auxiliary measure.We should take the inside cause of so much hope from the people into account , accellerate the pace of the justice reform, safeguard the dignity of the judges, enhance the capability of the judges,realize the goal to be ruled by law.
【Key words】Computers Measurement of penalty Justice
据2006年8月2日《法制日报》报道，山东省淄博市淄川区人民法院2006年3月开发研制出了一套电脑量刑法律软件，以解决司法实践中广泛存在的同案不同刑的问题。法官在认定被告人构成犯罪后，只需将被告人的犯罪情节输入电脑，几秒种后，电脑就会根据储存的法律条文，对被告人做出适当的量刑，量刑结果可以精确到日，从而实现了量刑的数字化精确化。无独有偶。2007年3月，武汉大学法学院赵廷光教授在《湖北警官学院学报》第2期发表了《论“电脑量刑”的基本原理》，全面论述了其“从1987年开始研究量刑公正与人工智能技术的结合问题，经过16年的艰难探索，饱尝困惑与失败的痛苦，在部分博硕士研究生不同程度的参与下，终于攻克了被称为世界难题的量刑偏差，成功地完成了人工智能软件《辅助量刑系统》的研制，较好地实现了量刑的公正性和透明性，从而使宣告刑具有可预测和重复验证性。”在赵廷光教授的《辅助良性系统》的研制报告中，称之为“解决一个事关国家长治久安的重大问题。” 电脑量刑的出现引起了强烈的社会反响，既有欢欣鼓舞之声又有质疑讨伐之音。笔者认为，我们应该从不同的声音中辨证地看待电脑量刑这一新生事物，更应该从其背后隐含的深层社会问题进行反思，最终从根源上解决量刑不公问题。
一，不同的声音。
1．赞成的。对于电脑量刑寄予重大期望的人认为其具有以下功能：可以限制法官的自由裁量权、提高审判效率、实现司法公正。例如，“电脑量刑是信息化在司法审判工作中的具体体现，是实现司法公正和效率的客观要求。” “就规范化量刑而言，其利主要在于可以在一定程度上限制法官的自由裁量权，减小量刑上的随意性，防止因个人因素造成的量刑失衡问题。” “从电脑量刑的权力设计来看，法官放弃大多数的自由裁量权，只保留极小的一部分（量刑幅度不超过6个月），把履行公正的义务交给电脑判断，最大可能挤压缩小法官营私的空间。从审判效率来看，可以弥补法官人数法律素质的不足，在目前阶段法律教育尚无法解决的情况下，正好承担起补充的作用。然而，更为重要的，应是电脑量刑从技术支持上，所赋予审判民主的斑斓色彩。”
2 ．质疑者认为，电脑量刑无助于公正效率之实现和法官素质的提高。例如，有学者认为，“从表面上看这似乎是为适应司法改革对公正和效率的要求而采取的一种措施，但其背后的价值取向却是完全背离了这一要求。” 季卫东教授认为，“假如这样的初级系统软件只被当作审判的辅助性工具，只在有限的范围内用于减轻检索负担以及避免疏漏，那倒也无可厚非。但一旦真要法官们据此形成判决，就难免会遗患无穷。” 也有学者对电脑量刑的合法性和合理性提出了质疑，甚至有学者明确指出：电脑量刑，本身就是违宪！
二、辨证看待电脑量刑。
1．电脑量刑的优点是，它可以缓解目前我国审判实践中由于法官素质整体偏低和外界不当干扰所出现的量刑严重不公的司法现状，满足了社会对司法公正的热切渴望。首先，它有助于避免因法官素质而导致的量刑严重偏差，减少同一案件由不同法官审理出现重大差异的现象，实现我国刑法规定的罪责刑相适应的基本原则。其次，电脑量刑可以有限地排除外部力量对司法权的不当干扰，在一定程度上可以遏制量刑程序中的暗箱操作,以期解决司法实践中普遍存在的人情案、关系案问题。
2．电脑量刑的缺点在于它的机械性有余而适应性不足，不能适应社会生活的复杂多样，不符合案件裁判的客观规律。研究电脑量刑的初衷是通过细化各种量刑情节以限制法官的自由裁量权从而实现量刑的公正。而现实生活的千姿百态和具体案件的形形色色又决定了赋予法官自由裁量权的必要。首先，法律的规定是有局限的。无论立法者考虑的多么周全，立法技术怎样完善，都不可能制定出完美无缺的法律。其次，语言具有一定的不确定性。例如，“车”这个词，在不同年代、对不同的人有不同的理解。量刑是人民法院在定罪的基础上，权衡刑事责任的轻重，依法决定对犯罪分子是否判处刑罚或适用某种非刑罚处理方法，判处何种刑种和刑度以及是否现实执行某种刑罚的审判活动。只有法官才是这一审判活动的主体。法律的生命在于经验而不在于逻辑。法官只有根据职业理性，将具体案件与法律规定联系起来，才能作出适当的判决。同样是故意杀人，杀人动机有仇恨、嫉妒、愤怒、谋财等，杀人情节有一刀致命、连砍几十刀、或者焚尸匿迹等，被害人有生人、熟人、朋友、亲人等，电脑不能代替人脑进行理性思考并基于社会生活经验作出判断。电脑量刑是建立在对法官不信任的基础上，它限制了法官的主观能动性，也剥夺了法官的意志和理性。尽管可能暂时缓解法官整体素质偏低的现实困境，但从长远来看，它只能培养法官的惰性，不利于法官队伍的成长。
三、电脑量刑背后的深层问题。
作为出现在社会转型期并被寄于重大期望的新事物，这绝不是一个偶然现象，它是我国现阶段不容乐观的司法现状所催生出来的一个特殊产物，反映了社会对于司法改革的强烈渴望。长期以来，刑事审判中的量刑畸轻畸重，殉私枉法，超期羁押，甚至冤假错案，让人们对于法律的公正感到困惑与无奈，也损害了法律的尊严和人民法院的形象。量刑不公产生的原因是多方面的，既有因审判人员素质不能公正，也有因受外界影响不愿或不敢公正。
1．法官素质参差不齐，办案效率低下。“三盲院长”“舞女法官”，“法官打律师”等荒诞现象，也屡屡击中了我国法官素质普遍偏低的软肋。过去我们一直把法院作为专政机关，大量复员转业军人安置进入法院成为法官，其中绝大多数没有受过正规法学教育，只是接受短期培训，难以适应事关剥夺公民人身财产甚至生命的刑事审判工作。在实行法官资格以后，虽有改进，但在中级及以下法院，法官法律素质较低仍是不争的事实，这在偏远的中西部地区尤为严重。据统计，到2002年，我国法官队伍（具有审判职称者）已有21万之巨，堪称世界之最，大约每6000人中便有一名法官，这与西方发达国家如英国大约11万人中有1名法官、日本4．3万人中有1名法官相比，我国法官的人数实在太多了。 以人均办案数量来比较，美国法官每年的平均办案大约在300-400左右，几乎每人每天可以审结1个案件。而我国法官人均结案率是21件。 大量低素质法官决定了量刑不公的必然现实，而审判委员会的监督的长期有效性更能验证这一点。
2．司法不公，冤假错案日益引起社会的关注，动摇了人们对法官判决的信心，加深了人们对公正量刑的期盼。正如英国哲学家培根指出：“一次不公正的裁判，其恶果甚至超过十次犯罪。因为犯罪是无视法律—好比污染了水流，而不公正的裁判则毁坏法律—好比污染了水源。”因司法裁判不公而引起的大量申诉和上访，既增加了各级人民法院的工作压力，消耗了国家有限的司法资源，又损坏了我国司法机关的形象，影响了社会的稳定。电脑量刑正好以其表面上的公正无私符合人们的美好愿望。
3．法官管理的行政化和司法地方化倾向使法官和法院的审判独立难以保障。在法官管理上，一直沿用与行政机关类似的等级服从制度，法官套用的是行政机关的职称体系，如处级法官，科级法官。同时，法院内部的院长，庭长等对法官处理案件过程享有制度化的干预权力，案件结果要经过领导层层把关。这种等级服从制度违反了司法决策的内在要求，强化了位阶高的法官对其下属法官的影响力，不利于亲自审理案件法官作出独立的判断。在上下级法院之间也出现了下级法院处理具体案件时先向上级请示的情形，使两审制流于形式。地方保护主义是司法地方化的必然恶果，因为地方法院的人、财、物受制于地方政府，必然要为当地经济“保驾护航”。正如汉密尔顿所说：“对于人的本性来说，对于人的生存权有控制权，等于对人的意志有控制权。”
四、实现司法公正的根本出路在于司法制度的改革。
1.真正提高法官素质。司法裁量的主体只能是人，是高素质的法官，电脑永远不能代替人脑。正确量刑的前提是准确定罪。如果定罪不准，量刑也就失去了意义。而准确地认定是否构成犯罪，构成何种犯罪，是否应当追究刑事责任等需要法官根据案件不同情况，运用法律思维方法得出适当判断。例如，被告人张三因为某老板长期拖欠其工钱不给，就把老板八岁的儿子哄骗到外地。由于平时张某和小孩关系较好，经常给他买东西，小孩很愿意跟着。接着，张三打电话告诉老板要求付给工钱。老板说他的孩子正没人管，也不会给付工钱。后来，干脆电话也换了。张三没办法，只得领着孩子打工。直到有一天，公安人员在工地将其抓获。在本案中，张三行为的定性是正确量刑的前提。公安机关依其构成绑架罪移送审查起诉，检察机关依其构成非法拘禁罪提起公诉。经合议庭评议，认为张三的行为构成拐骗儿童罪。从表面看，这三种意见都有一定道理。但是，不同的罪名有不同甚至差别很大的法定刑。根据刑法规定：绑架罪的法定刑是处十年以上有期徒刑、无期徒刑、最高可处死刑，非法拘禁罪的最低刑是三年以下有期徒刑、拘役、管制或者剥夺政治权利 ，拐骗儿童罪的法定刑是五年以下有期徒刑或拘役。因此，如果司法人员没有专门的法律职业技能，不能正确判断案件的性质，无论电脑的功能多么完善，都不可能保证量刑的公正。至于像佘祥林等的冤假错案，就算电脑把刑期精确到了天数，也无法保证法律的公正。在当今的中国，提高法官队伍的整体素质远比改进电脑量刑系统软件技术更为紧迫。
2 .要逐步实现法官职业化，树立法官权威。人们选择法律作为社会控制和实现正义的工具，体现了对文明和进步的不懈追求。但是，“徒法不能自行。”法官在执行法律的过程中，起着举足轻重的作用。正如一位德国法学家所说：“法官是法律由精神王国进入现实王国控制社会生活关系的大门。••••••法律凭借于法官而降临尘世。” 在西方发达国家人们的眼里，身穿猩红色法袍，头戴卷曲假发的法官代表了法律的权威，令人不无敬畏。由于我国历史上长期实行由行政长官兼理审判事务，法官管理的行政化模式，致使我国的法官缺乏必要的权威，甚至沦为地方党政机关的 附庸。许多当事人对法官的判决的公正性缺乏必要的信赖，这也是颇具中国特色“执行难”产生的一个重要原因。那么，树立法官权威是否与我们提倡的反对人治实行法治相矛盾呢？我国学者认为答案应该是否定的。因为法治国中法官权威是一种制度化权威，是法官个人人格的制度化，而不同于个人的权威。在法治社会中，法官权威不是指法官个人的权威，而是指作为职业的权威。法官权威的基础是法官的独立。因为相对于立法机关和行政机关，司法机关是权力最弱的一个。“在分权政府中，行政部门不仅具有荣誉、地位的分配权，而且执掌社会的武力。立法机关不仅掌握财权，而且制定公民权利义务的准则。••••••司法部门既无强制、又无意志，••••••司法部门为分立的三权中最弱的一个，与其它两者不可比拟。司法部门绝对无从反对其它两个部门，故应要求使它能以自保，免受其它两方面的侵犯。” 尽管我国没有实行三权分立，但是西方长期的法治化历史经验和成熟的法治制度却值得我们借鉴。如果法官受制于政党或政府，听命于上司或上级，没有自己的独立意志，就不能根据自己的判断作出适当的判决。这样的判决也得不到当事人的信任和社会的认可，即使判决实际上并没有错误。无数经验表明，在不独立的情况下，法官的不当裁判极容易发生。因此，西方发达国家非常强调法官的独立地位 ，不但确立了法官在国家权力机构中的独立地位，而且建立了包括不被随意免职、高薪等身份保障制度。德国一学者曾对法官独立的内容列举了八项：第一，独立于国家和社会间之各种势力；第二，独立于上级机关；第三，独立于政府；第四，独立于议会；第五，独立于政党；第六，独立于新闻；第七，独立于国民之声望；第八，独立于自我、偏见及激情。 在当前的中国，影响法官独立的因素主要包括人大、政府、法院内部和党委的干预 。如何通过司法制度改革，建立职业化的法官队伍，正确理顺法官与法院内部和外部的关系，确保法官意志不变成长官意志、法律不沦为权力的工具，从而真正树立法律的权威，依法治国的目标才能实现，社会的公平正义才有保障。
结语：电脑量刑的出现反映了社会对当前人民法院在刑事判决中量刑不公问题的强烈不满，从对人脑量刑的失望转向电脑量刑公正的无限期待。电脑量刑尽管具有一定的优点，但是也有其自身难以克服的缺点。我们应该看到背后的根本问题并认真思考解决它的有效办法，切不可本末倒置，认为电脑可以代替人脑 、量刑软件的开发研制可以比司法制度的改革更紧迫更能保证法律的公正。

参考文献
1 孙笑侠等著：《法律人之治——法律职业的中国思考》，中国政法大学出版社， 2004年版。
2张文显、信春鹰、孙谦主编：《司法改革报告——法律职业共同体研究》，法律出版社，2003年版。
3赵廷光 ：《论“电脑量刑”的基本原理》，载于〈〈湖北警官学院学报〉〉，2007年第2期。