南京市行政处罚听证程序规定
江苏省南京市人民政府
南京市行政处罚听证程序规定
１９９８年５月３０日 南京市人民政府令第１５５号
第一章 总则
第一条 为了规范行政处罚听证程序，保障和监督行政机关依法实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定适用于本市市属以下的行政机关和法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织（以下统称行政机关），拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚所举行的听证活动。
第三条 本规定第二条中所称的较大数额罚款是指：
（一）对非经营活动中公民的违法行为处以５００元以上的罚款；
（二）对非经营活动中法人或者其他组织的违法行为处以１０００元以上的罚款；
（三）对经营活动中的违法行为处以２００００元以上的罚款。
第四条 行政机关举行听证，应当遵循下列原则：
（一）公正、公开、便民和效率的原则；
（二）保护和便利公民、法人和其他组织行使陈述权、申辩权的原则；
（三）实行告知、回避制度，依法保障公民、法人和其他组织合法权益的原则。
第五条 市、区、县政府法制工作部门对本行政区域内的听证工作实施指导和监督。行政机关作出的适用听证程序的行政处罚，应当在行政处罚决定作出后的１５日内，报同级政府法制工作部门备案。各级人民政府作出的适用听证程序的行政处罚，应当报上一级政府法制工作部门备案。
第二章 听证组织机关和参加人
第六条 行政机关拟作出适用听证程序的行政处罚的，由该行政机关组织听证。
受行政机关委托的组织拟作出适用听证程序的行政处罚的，由委托的行政机关组织听证。
行政机关不得委托其他机关或者组织举行听证。
第七条 两个或者两个以上行政机关拟共同作出的行政处罚需要听证的，由共同作出行政处罚的行政机关组织听证。
第八条 听证参加人包括下列人员：
（一）听证主持人、听证员、记录员；
（二）调查人员、当事人及其代理人、与案件处理结果有利害关系的第三人及其代理人；
（三）证人、鉴定人、翻译人。
第九条 听证主持人是指由行政机关负责人从本机关内部非本案调查人员中指定的，具体组织听证工作的人员。听证主持人一般由行政机关法制机构工作人员或者专职法制工作人员担任。
听证员是指行政机关根据案件需要，指定本机关工作人员协助听证主持人工作的非本案调查人员。
记录员是指负责听证笔录制作、协助听证主持人办理听证的准备和其他事务的非本案调查人员。
第十条 听证主持人行使下列职权：
（一）决定举行听证的时间、地点和方式；
（二）决定听证中止、延期或者终结；
（三）决定证人到场作证；
（四）决定听证员、记录员、鉴定人、翻译人员是否回避。
第十一条 听证主持人履行下列职责：
（一）按时将听证通知书送达当事人和其他听证参加人；
（二）就案件事实及其适用的法律依据进行询问；
（三）要求听证参加人员提供或者补充证据；
（四）维持听证秩序，制止和处理违反听证秩序的行为；
（五）其他应当由听证主持人履行的职责。
第十二条 听证主持人、听证员、记录员、鉴定人、翻译人员系下列人员之一的，应当回避：
（一）本案的调查人员；
（二）当事人或者本案调查人员的近亲属；
（三）与本案的处理结果有直接利害关系的人员。
听证主持人是否回避，由行政机关负责人决定；听证员、记录员、鉴定人、翻译人员是否回避，由听证主持人决定。
第十三条 调查人员是指具体承办行政违法案件并进行调查取证工作的人员。
在听证过程中，调查人员有权提出当事人违法的事实、证据和适用听证程序的行政处罚建议，同当事人进行质证。
第十四条 当事人是指符合《中华人民共和国行政处罚法》有关规定，要求举行听证的公民、法人和其他组织。
第十五条 与所听证的案件处理结果有利害关系的其他公民、法人和其他组织，可以作为第三人，向听证主持人申请参加听证或者由听证主持人通知其参加听证。
第十六条 委托代理人参加听证的，应当向行政机关提交由委托人签名或者盖章的授权委托书。授权委托书应当载明委托事项和委托权限。代理人代为放弃行政陈述权、申辩权和质证权的，必须有委托人的特别授权。
第十七条 当事人享有下列权利：
（一）要求或者放弃听证；
（二）认为有本规定第十二条第一款所列人员之一的，申请其回避；
（三）委托１至２人作为代理人参加听证，并出具授权委托书，明确代理人的权限；
（四）对案件的事实情况、适用的法律依据等进行陈述、申辩和质证；
（五）对听证笔录进行审核、补充或者修正；
（六）法律规定的其他权利。
第三章 听证的告知、提出和受理
第十八条 行政机关对适用听证程序的行政处罚案件，应当在作出行政处罚决定前，向当事人送达听证告知书。
听证告知书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称；
（二）当事人的违法行为，行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定；
（三）告知当事人有要求听证的权利；
（四）告知当事人提出要求的期限和听证的组织机关。
听证告知书必须盖有行政机关的印章。
第十九条 听证告知书的送达，依照《中华人民共和国民事诉讼法》中有关送达的规定执行。
第二十条 当事人要求听证的，应当在收到听证告知书之日起３日内，向行政机关书面提出听证要求。以邮寄挂号信方式提出的，以寄出的邮戳日期为准。
第二十一条 当事人因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后３日内，经行政机关批准，可以申请延长听证期限。
第二十二条 当事人明确提出放弃听证权利的，不得对本案再次提出听证要求。
当事人超过期限未提出听证要求的，视为放弃听证权利，行政机关可以不组织听证，但应当将情况记录在案。
第二十三条 当事人请求撤回听证要求的应当以书面形式提出，可以撤回，但不得对本案再次提出听证要求。
第二十四条 行政机关对当事人听证要求进行审查后，符合听证条件的，应当组织听证会，并通知本案调查人员及时移送有关证据或者材料。
对同一案件的不同当事人处以相同种类并适用听证程序行政处罚的，听证机关可以合并举行听证。
第二十五条 当事人提出听证要求超过期限或者不符合听证条件的，行政机关应当在收到听证要求之日起３日内书面告知当事人不予听证。
第二十六条 行政机关确定举行听证会的，应当在当事人提出听证要求之日起１５日内举行，最长不得超过３０日。
第四章 听证准备
第二十七条 行政机关决定听证的，应当在收到当事人听证要求之日起３日内，确定听证主持人、听证员和举行听证的时间、地点、方式，并在举行听证的７日前，向当事人、调查人员和其他听证参加人送达听证通知书。
第二十八条 听证通知书应当载明下列事项：
（一）当事人的姓名或者名称；
（二）举行听证的时间、地点和方式；
（三）听证主持人的姓名；
（四）告知当事人有权申请回避；
（五）告知当事人准备有关证据材料、通知证人等事项。
听证通知书必须加盖行政机关的印章。
第二十九条 除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证应当公开举行。
公开的听证，在举行听证会的３日前，行政机关应当公告案由、当事人和听证会的时间、地点。
第三十条 案件调查人员应当确定听证主持人之日起３日内，将案卷移送听证主持人，由听证主持人准备听证提纲。
第五章 听证的举行
第三十一条 听证会正式开始前，记录员应当查明当事人和其他听证参加人是否到会，宣布下列听证纪律：
（一）服从听证主持人的指挥，未经听证主持人允许不得发言、提问、辩论和中途退场；
（二）未经听证主持人允许不得录音、录像和摄影；
（三）听证参加人未经听证主持人允许不得退场；
（四）旁听人员不得喧哗、鼓掌、哄闹或者进行其他妨碍听证秩序的活动。
第三十二条 对违反听证秩序的，听证主持人有权予以制止；情节严重的，应当责令其退场。
第三十三条 当事人无正当理由拒不到场参加听证或者未经听证主持人允许中途退场的，视为放弃听证权利。
第三十四条 听证按照下列程序进行：
（一）听证主持人核对调查人员和当事人的身份；
（二）听证主持人宣布案由；
（三）听证主持人宣布听证员、记录员、鉴定人、翻译人员名单，告知听证的权利和义务，询问当事人是否申请回避。当事人申请听证主持人回避的，听证主持人应当宣布暂停听证，报请行政机关负责人决定是否回避；申请听证员、记录员、鉴定人、翻译人员回避的，由听证主持人当场决定；
（四）不公开进行的听证，听证主持人应当说明不公开的理由；
（五）调查人员陈述当事人违法事实，出示相关证据，提出拟给予行政处罚的建议和依据；
（六）当事人及其委托代理人进行陈述、申辩和质证；
（七）第三人及其委托代理人陈述，提出自己的主张和意见；
（八）调查人员、当事人、第三人相互辩论；
（九）听证主持人就案件事实、证据进行询问；
（十）当事人作最后陈述。
第三十五条 调查人员、当事人和第三人经听证主持人许可，可以申请证人到会作证。
证人不能到会作证的，调查人员、当事人和第三人可以提交证人的书面证言，并应当当场宣读。
第三十六条 听证辩论按照下列顺序进行：
（一）调查人员发言；
（二）当事人及其代理人发言；
（三）第三人及其代理人发言；
（四）互相质证、辩论。
第三十七条 记录员应当将听证的全部活动记入笔录。听证笔录应当载明下列事项：
（一）案由；
（二）当事人姓名或者名称，法定代理人、委托代理人姓名，调查人员的姓名；
（三）听证主持人、听证员、记录员姓名；
（四）举行听证的时间、地点和方式；
（五）调查人员提出的事实、证据和适用听证程序的行政处罚建议及法律依据；
（六）当事人、第三人陈述、申辩和质证的内容；
（七）互相辩论情况；
（八）证人证言；
（九）听证参加人签名或者盖章；
（十）其他需要载明的事项。
第三十八条 听证笔录应当经当事人、调查人员、听证员、听证主持人审阅核对无误后签名或者盖章。笔录中有关证人证言部分，应当交由证人审阅核对无误后签名或者盖章。
当事人、调查人员拒绝签名或者盖章的，听证主持人应当在听证笔录上记明情况。
第三十九条 听证结束后，听证主持人应当根据听证会的有关情况，制作听证会意见书，提出下列处理意见：
（一）确有应受行政处罚的违法行为，调查人员提出的行政处罚建议适用法律、法规正确，证据确凿，程序合法，处罚适当的，提出维持处罚的意见；
（二）违法行为事实清楚，但调查人员提出的行政处罚建议适用法律、法规错误或者处罚裁量不当的，提出纠正调查人员处理建议的意见；
（三）有应当受行政处罚的违法行为，但调查人员在办案过程中有程序上不足的，提出责令调查人员补正后再给予行政处罚的意见；
（四）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚或者违法事实不能成立的，提出不予行政处罚的意见；
（五）发现应当由其他行政机关处理的，提出移送的意见。违法行为已构成犯罪的，提出移送司法机关追究刑事责任的意见；
（六）依法提出的其他处理意见。
第四十条 行政机关负责人应当根据听证会意见书和听证笔录，依照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，７日内作出处理决定。
第四十一条 有下列情形之一的，中止听证：
（一）当事人死亡或者组织解散，需要等待权利和义务继承人或者承受人的；
（二）当事人或者调查人员因不可抗拒的事由，不能参加听证的；
（三）听证主持人需要回避一时无法更换的；
（四）其他需要中止听证的。
中止听证的原因消除后，恢复听证。
第四十二条 有下列情形之一的，终结听证：
（一）当事人撤回听证要求的；
（二）当事人死亡或者组织解散满３个月后，未确定权利和义务继承人、承受人，或者权利和义务继承人、承受人放弃听证权利的；
（三）听证通知书送达后，当事人无正当理由不参加听证的；
（四）当事人放弃听证权利的；
（五）拟作出的行政处罚决定改变，已不属听证范围的；
（六）其他需要终结听证的。
第四十三条 听证主持人应当公正地履行主持听证的职责，不得妨碍听证参加人行使法律赋予的权利，不得徇私枉法、包庇纵容违法行为。
第四十四条 听证人员违反本规定，徇私枉法、包庇纵容违法行为的，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十五条 行政机关应当保障听证经费，提供组织听证所必需的场地、设备和其他便利条件，且不得向当事人收取任何费用。
第六章 附则
第四十六条 本规定具体应用中的问题，由南京市政府法制局负责解释。
第四十七条 本规定自发布之日起施行。
刑事审判模式之比较与改革
作者：徐静村 来源：重庆,现代法学 发表时间：199406
〔编者按：1994年11月中旬，刑事诉讼法国际研讨会在北京召开。与会代表来自世界各国。徐静村教授是我国参加此会的著名学者之一。现将徐教授在大会上的发言稿刊载于此，以飨读者。〕
我国学者致力于刑事审判模式研究之目的，在于通过对不同模式的分析与比较，设计出一个既包含各种模式之优点，又适合我国具体情况的新模式，为我国刑事审判体制的改革，提出一个既科学又可行的方案。
当代各国刑事审判模式，大致可分为职权主义和当事人主义两种。
职权主义刑事审判模式的主要特点，在于突出审判主体在审判中的主导作用，而置控辩双方于消极、被动地位。法官在庭审中是唯一主角，审判活动以法官对案情的调查为主线展开，案件事实的认定和证据的取舍，均由法官依职权决断。检察官（公诉人）仅处在配角位，他只在法官调查事实之后，必要时才对法官忽略或遗漏的事实进行补充性调查。在提出证据方面，检察官也不能发挥主要作用，尽管理论上认为控方须提出证据以支持公诉主张，但证据主要是由法官提出并由其组织调查的，因而使诉、审职权不能彻底分离。另方面，被告人及其辩护人的活动也受到很大限制。庭审中，辩方只有经法官许可才能提出证据或者反驳控方证据，而且一般只能在法官调查后才能进行。法律虽然规定被告人有权反驳控诉，并提出自己无罪、罪轻的辩解，但关于保障被告人辩护权行使的程序设置往往缺乏刚性，而使辩护难以收到预期的效果。
职权主义刑事审判模式构建的基点是追求实质真实和有效惩罚犯罪。在这个前提下，诉讼程序设置的特点必然表现为攻防手段的悬殊，诉讼实践中也必然出现重惩罚、轻保护的现象。
当事人主义刑事审判模式，注重控诉与辩护力量的平衡，审判活动主要围绕控诉方的举证和被告方的反驳而进行，法官（包括陪审团）处于居中公断的地位。这种模式比较彻底地实行控、辩、审职权的分离，因而有利于调动控、辩双方的诉讼积极性，使双方主体能在同一时空条件下充分陈述意见，实行有效对抗，使一切证据、事实和理由的真伪、虚实都能在法庭上加以揭示和澄清。法官及陪审团的基本任务是听取双方对证人的交叉盘问和辩论，根据庭审查明的事实来作出载决。法官并不亲自调查取证，也不主动干预控、辩双方审查证据的活动，而是以独立的仲裁人身份来解决控、辩双方的冲突，他与双方保持相等的司法距离，而不偏向任何一方。这种中立性和被动性是实现公正审判的重要条件。但当事人主义刑事审判模式过分强调正当程序，因而往往导致重保护而轻惩罚的现象，使刑事审判不能很好发挥控制犯罪的功能。
职权主义和当事人主义两种审判模式，是在不同社会条件和文化背景下产生的，各有其深刻的理论基础，而两种审判模式构建的理论基石，则是彼此不同的价值取向。职权主义刑事审判模式以有效控制犯罪和维护公共权利为目标；当事人主义刑事审判模式则以保护个人权利、限制国家权力为价值取向，强调恪守正当程序。因此，两种刑事审判模式在建构上必然存在很大的差异，在运作中每一步骤的利益取向也有显著不同。正由于存在着这种差异，使它们在各自的司法实践中，即表现出各自的优点，也表现出各自的不足。职权主义刑事审判模式虽能做到高效率地惩治犯罪，但这是以在一定程序上牺牲当事人权益为代价的；当事人主义刑事审判模式虽能恪守正当程序，但却往往使一些真正的罪犯逃脱法网，因而弱化了刑事审判保护公共利益的作用。
我国现行的刑事审判模式，基本上属于职权主义范畴。我国采用这种模式，是与我国的政治体制、文化背景和惩治犯罪的实际需要相适应的。我国是社会主义国家，实行以民主集中制为原则的政治制度；所有制以公有制经济为主体，多种经济成份并存。在这种体制下，强调国家、集体和个人根本利益相一致的原则，因此刑事司法必然以保护国家利益和社会利益为基点，刑事审判体制的构建也必然贯彻国家、社会本位的精神。我们不主张过分强调保护个人利益而损害刑事司法有效性的做法，并且始终把控制犯罪和保护公共利益放在首位。我国作为发展中国家，正在大力推进经济建设，这就特别需要安定的社会环境。社会稳定是我国的最高利益所在。而通过刑事审判严厉惩罚犯罪，则是实现社会稳定的重要保障之一。因此，我们把有效控制犯罪作为刑事审判不可动摇的价值目标。我们对当事人主义审判模式实行控、辩平等对抗所体现的科学性、民主性非常赞赏，但对于这种体制下，诉讼的胜败仅取决于控、辩双方庭审对抗的结果这一点，则认为是一大缺陷。倘若控方或者辩方的取证能力或论战水平相对弱于他方，便将导致诉讼的失败，这种情况下出现实际上的错误裁判就在所难免，因此，也就有可能使一些有罪的被告逃脱应得的惩罚。所以，我们不主张全盘照搬当事人主义刑事审判模式应用于我国，但我们认为，有必要学习和借鉴当事人主义刑事审判模式的若干科学、民主内容，用以改革我国现行的刑事审判体制。
1.借鉴起诉状一本主义，限制法院和法官的庭前活动。我国刑事诉讼中，检察机关提起公诉（或当事人自诉）时，除向法院提交起诉书外，还要将全案证据及有关材料一并移送法院。法院开庭前要对案件进行审查，不仅审查起诉在程序上是否合法，还要从实质上审查控诉所主张的事实有无确实、充分的证据来加以证明，必要时可以直接收集控方未能提出的证据，甚至采取勘验、检查、搜查、扣押和鉴定等手段来获取证据，查明案情，在此基础上对案件作出初步的法律评价和相应处理：对于犯罪事实清楚并有充分证据证明的，交付法庭审判；认为不需要判刑的公诉案件，可以要求检察机关撤回起诉；认为被告人不构成犯罪的自诉案件，则说服自诉人撤回起诉或裁定驳回起诉。法院和法官经过这样的庭前审查，实际上对案件已形成认识上的一种定势，或者说，法官开庭前就已形成了基本的看法，因而在庭审中法官先入为主进行预断、擅断就很难防止，极易导致庭审流于形式的弊端，法庭上调查事实、审查证据、进行辩论都将失去意义，不对审判结果产生实质性影响。这是不可取的。如果在我国审判机制中引入起诉状一本主义，既可克服现行体制下法官直接调查取证而出现审、控交叉的问题，有效避免法院和法官在庭前就对被告人是否有罪孤立地作出结论，从而确立法官应有的中立地位和客观立场；又能确保庭审中直接、言词、辩论等原则发挥其应有的功能，为实现公正审判造就条件。
2.在限制法院和法官庭前活动的同时，应改变法院庭前活动的任务。法院可设预审庭负责审查提起诉讼的案件是否有充分的证据材料证明其起诉主张，作出对案件是否受理的决定；但预审庭不应对起诉事实和证据的真实性进行审查，也无须对起诉主张是否正确做出法律评价。预审法官也不得参与庭审。即把立案审查与庭审分离开来，以保证庭审的客观性和公正性。
3.增强辩护权对控诉权的制衡能力，使控、辩双方攻防手段趋于均衡。我国现行审判体制保障辩护权行使的程序手段较弱，不足以与控诉权的行使抗衡。强化辩护权行使的根本办法，是扩充被告人和辩护律师的诉讼权利。应规定被告人自受到控诉时就有权延请律师参加诉讼；法院在受理案件后即应将起诉书（状）副本送达被告人，以便被告人及其辩护人有充足时间进行出庭准备；应赋予被告人沉默权和保释权，使被告人能在获得律师帮助的条件下正确提供案件事实和证据；应确立证据除外规则，并规定只允许对被告有利才进行再审，等等。被告人及其辩护律师在拥有上述诉讼手段的情况下，与控方展开的对抗才具有实质性意义。
4.将法院独立审判制改为法官独立负责制，由此解决审判权力集体化带来的“先判后审”、“上判下审”以及对于错判案件无法查究责任等弊端。
5.用缓诉制度取代免予起诉制度，由此解决检察机关对部分案件拥有裁量权的检、审交叉问题，将检察机关的工作重心转移到出庭公诉上，以强化控诉职能。
我认为，在我国刑事诉讼体制不作根本性改变的前提下，借鉴当事人主义刑事审判模式和某些国家的成功经验，对我国刑事审判制度进行上述补充和调整，是必要的也是可能的。按照上述设想补充调整后，我国刑事诉讼体制仍可保持原来设定的侦查、起诉、审判循序推进的线型结构，同时使审判体制中控、辩对抗和法官居中裁判的三角结构臻于完善，使整个诉讼体制既兼有职权主义和当事人主义两种刑事审判模式的优点，又避免了它们各自的缺点。这种新模式可以名之为“混合模式”，它有可能成为一种最完善的刑事诉讼模式。通过正确的运作，相信它可以保证实现既能有效控制犯罪，又能有效保护公民合法权益的理想目标。
（作者单位：西南政法学院）
