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广东省中共深圳市委办公厅 等


深圳市群众逐级上访和分级受理制度实施办法
中共深圳市委办公厅 深圳市人民政府办公厅




第一条 为了密切党和政府与人民群众的联系，保护上访人的合法权益，规范上访人的上访行为和党政机关及其工作人员处理上访事项的行为，维护上访秩序和社会秩序，根据国务院《信访条例》和《广东省实行群众逐级上访和分级受理制度的暂行办法》，结合我市的实际情况，制定
本办法。
第二条 根据信访工作分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则，我市群众上访和党政机关处理群众上访事项，实行逐级上访和分级受理制度。
第三条 逐级上访的起点单位是对群众上访反映的事项依法有权作出处理决定的直接责任单位。群众上访反映问题应首先向直接责任单位提出。直接责任单位合并或撤销的，由继续行使其职权的单位受理。
第四条 镇、街道办事处一级负责处理辖区内职权范围管辖的群众上访事项。
第五条 市、区信访办公室负责处理群众到本级党委和政府的上访事项。具体范围是：
（一）接待到本级党委、政府上访的群众或上级信访部门介绍的上访群众，并根据“分级负责、归口办理”的原则，分别介绍到有关部门或单位接洽；
（二）处理上级机关交办的群众越级上访事项和本级领导交办的群众上访事项；
（三）处理本部门直接受理的群众上访事项；
（四）处理不服下一级党委、政府或本级职能部门办理并请求复查的群众上访事项；
（五）协调处理辖区内重大、疑难或跨区（镇、街道办事处）、跨部门的上访事项。
第六条 市、区各职能部门负责处理属本部门职权范围的群众上访事项。具体范围是：
（一）接待到本部门的上访群众和上级单位介绍的上访群众，处理本部门受理的群众上访事项；
（二）处理本级党委和政府领导或信访部门交办的群众上访事项；
（三）处理不服下一级职能部门办理并要求复查的群众上访事项。
第七条 下列事项不属逐级上访范围：
（一）按照法律、法规规定应当由司法机关、行政复议机关、仲裁机构处理的；
（二）已经进入司法程序、行政复议程序、仲裁程序的；
（三）重要的建议及重大、紧急的上访事项；
（四）重要的检举、揭发事项。
第八条 分级受理、办理群众上访事项，按下列方式进行：
（一）上访事项属于本单位依法有权直接作出处理决定或应当由本单位处理的，接访单位应当受理并直接办理。
（二）上访事项不属于本单位职权范围的，接访单位应向上访群众说明情况，引导、告知其向相应职能部门或者直接责任单位提出。
（三）上访事项属本单位职权范围但不属于本单位直接管辖的，接访单位要做好接待和咨询服务工作，并将上访群众介绍到相应职能部门或者下级单位接洽。接访单位认为有必要的，也可直接受理，并视情况由本单位直接办理或者交给下级单位办理。
（四）对上级单位交办的上访事项，下级单位必须按照交办要求，在规定的限期内办结并答复上级单位或者直接答复上访人，同时抄送上级单位。
第九条 接访单位受理群众上访事项、复查事项后，应向上访人出具《群众上访事项受理回执》，回执上应注明受理时间、受理事项和答复期限等内容。
第十条 接访单位直接办理的上访事项，应在受理之日起30天内办结并答复上访人；对需要交办的上访事项，应在受理之日起90天内办结并答复上访人。因情况复杂或其他原因不能按时办结的，应向上访人说明情况。
第十一条 在上访事项办理期间，上访人要等候答复意见，不应重复上访、越级上访和交叉上访。如属受理单位在规定时间内没有办结，又不说明情况的，上访人可以持《群众上访事项受理回执》到其上一级主管单位申诉。
第十二条 申诉类和求决类上访事项，应在办理完毕后向上访人出具《群众上访事项处理意见书》。
第十三条 多人反映共同意见、建议和要求的，一般应采用书信、电话等形式提出；需要采用走访形式的，应当推选代表，代表人数不得超过5人。对超过5人的集体上访，不出具《群众上访事项受理回执》和《群众上访事项处理意见书》。
第十四条 上访人同意上访事项处理结果的，应在《群众上访事项处理意见书》上签字并遵守、执行。上访人不同意上访事项处理结果的，也应在《群众上访事项处理意见书》上签署意见。
第十五条 上访人对原办理单位作出的处理决定（意见）不服的，可以在收到《群众上访事项处理意见书》之日起30天内请求原办理单位复查，或持《群众上访事项处理意见书》到上一级主管单位请求复查。
第十六条 原办理单位应当自受理复查请求之日起30天内提出复查意见，出具《群众上访事项复查意见书》，并让上访人签署意见。
第十七条 上访人对原办理单位的复查意见不服的，可以自收到《群众上访事项复查意见书》之日起30天内请求上一级主管单位复查。
第十八条 上一级主管单位应当自受理复查请求之日起30天内复查完毕。在复查过程中，如发现原办理单位对上访事项的处理、复查确有错误的，有权直接处理或者责成原办理单位重新处理，并出具《群众上访事项复查意见书》或者责成原办理单位重新出具《群众上访事项处理意见
书》；经复查，确认原办理单位的处理决定（意见）或者复查意见正确的，不再处理，也不再出具《群众上访事项复查意见书》。
第十九条 对上一级主管单位作出的处理决定（意见），原办理单位和上访人应当遵守、执行。
第二十条 全市使用统一的《群众上访事项受理回执》、《群众上访事项处理意见书》和《群众上访事项复查意见书》。
第二十一条 《群众上访事项处理意见书》、《群众上访事项复查意见书》一般应以单位本身名义出具，加盖本单位公章或“处理群众来信来访专用章”。如用单位内设机构的名义答复的，该机构必须能够对外行使职权。
第二十二条 上访群众要按照本实施办法规定的上访程序反映问题，要在法律、法规允许的前提下进行上访活动。对妨碍上访秩序和机关正常工作秩序的，信访工作机构可以给予批评教育，也可以建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行政处分；违反治安管理的，由公安机关依照
《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十三条 各级党政机关应当依照有关法律、法规、政策及本办法的规定处理群众上访事项。如有下列情形之一者，按照干部管理权限对有关领导和责任人员给予批评教育，情节严重的给予党纪政纪处分：
（一）对群众上访事项，应受理而不受理或应解决而不解决，造成群众大批越级上访或其他严重后果的；
（二）不按规定的时限办结上访事项，又不向上访人说明情况，造成严重后果的；
（三）对上级单位交办的上访事项或作出的处理决定拖延不办或拒不执行，造成严重后果的。
第二十四条 本办法适用于全市各级党政机关。其他国家机关、政协机关、社会团体、企业事业单位可参照执行。
第二十五条 本办法自1998年10月1日起施行。
附：《群众上访事项受理回执》、《群众上访事项处理意见书》和《群众上访事项复查意见书》（略）



1998年8月25日
　　债权人代位权是指债权人为保全其债权，以自己之名义行使属于债务人权利之权利。
　　一、债之关系存在
　　这里包括债权人与债务人、债务人与次债务人之间的债权债务关系。代位权系债权人代行债务人之权利，故代行者与被代行者之间，必须有债权债务关系之存在，否则即无行使代位权可言。同理，债权人得以自己名义代位行使者，为债务人之权利，若债务人自己并无该项权利，债权人自无代位行使权利可言。因此，债权人对债务人享有债权、债务人对次债务人享有债权是代位权成立的基础和前提。这里需要讨论两个问题，即合法性和确定性。
（一）合法性：债权人代位权是债权人代位行使债务人的权利，如果债权人对债务人不享有合法的债权，当然代位权不存在合法的基础。如赌博之债、买卖婚姻之债，债权人就不能行使代位权。如果债权债务关系并不成立，或者只有无效或可撤销的因素而应当被宣告无效或者被撤销，或者债权债务关系已经被解除，或者债权人和债务人之间的债权是一种自然债权，则债权人并不应该享有代位权。事实上，合法性当是判断债之关系是否存在的应有之义，当然这里的合法性判断是显而易见的合法，是人民法院受理起诉时的判断，而不是经过严格的审判程序之后的最终定性。我国《合同法解释》第十一条将合法性作为提起代位权诉讼的条件之一，目的就在于更加严格债权人行使代位权的限制。由于代位权已经突破了债的相对性，债权人可以越过债务人而直接起诉次债务人，如果还依照我国民事诉讼法所规定的提起诉讼的条件，次债务人则难免动辄被诉，而陷于疲于应诉的尴尬境地，加诸这样的一个基本条件，正是体现了代位权制度“最大限度保护债权人”与“平衡各方当事人利益”的价值取向的统一和协调。
至于是否亦要求债务人对次债务人的债权合法，笔者以为无此必要。原因在于，如此要求会严重加大债权人的举证负担，因为代位权人毕竟不是债务人与次债务人关系中的一方，对债务人拥有的债权是否合法，确难了解相关信息，亦难于举证。而次债务人一旦被诉，其完全可凭自己从债权债务关系当中所获之抗辩权对抗债权人，对次债务人来讲亦不失公平。
（二）确定性：是指债务人对债权的存在以及内容并没有异议，或者该债权是经过了法院和仲裁机构裁判后所确定的债权。这里仅要求债权人对债务人的债权确定，而不要求债务人对次债务人的债权须确定。理由在于，在债权人与债务人之间的债权债务关系尚存争议的情况下，就随意将次债务人牵扯进来，既无助于案件审理，而且对次债务人殊为不公，一方面次债务人很难知晓债权人与债务人之间的债权情况，亦难于举证抗辩；另一方面次债务人被动参与他人之间的纠纷当中，对次债务人来讲难谓公平。而如果次债务人对其与债务人之间的债务持有异议，那么在债权人向次债务人提起代位权诉讼后，次债务人可以主动提出抗辩。如此，则使债权人既不陷于举证维艰的地步，也使次债务人利益得到合理维护。
二、债务人怠于行使权利
债务人虽对次债务人享有权利，但其积极行使权利时，债权人代位权不能成立。只有在债务人应行使又能行使但却怠于行使对次债务人的权利时，债权人代位权才能成立。若债务人客观上不能行使权利，则债权人也不得代位行使。如债务人已受破产宣告，其对于次债务人的权利只能由清算人行使，债权人不得代位行使，债权人代位权自然也不能成立。至于债务人不行使权利有无过错或其他原因，以及是否经债权人催告，都在所不问。即使债务人为无民事行为能力人或限制民事行为能力人，因债权人是以自己的名义行使债务人之权利，不以经债务人或其法定代理人同意为必要。反之，如债务人已经行使权利，虽其行使方法不当或其结果并非有利，债权人也不得再行使代位权，否则将构成对债务人行使权利的不当干涉。
我国《合同法解释》第13条将“怠于行使”界定为“不以诉讼或仲裁方式向其债务人主张”权利。这样规定的理由是，此种标准较为客观，一方面，债务人是否通过诉讼或仲裁以外的方式向其债务人主张了权利，对此债权人很难举证，债务人也可轻易否定债权人关于其怠于行使债权的指责，甚至有可能会与次债务人联手编造曾经主张过权利的证明，若此，则代位权制度将会形同虚设。因此债务人只有以诉讼或者仲裁的方式向次债务入主张权利，才不构成“怠于”，仅以私力救济方式主张权利，如直接向次债务人主张权利，或向其代理人主张权利，甚至包括向民间调解委员会或行政机关请求处理，都属于“怠于”之列，以免债权人提起代位权诉讼后，债务人与次债务人串通造假对抗债权人的代位权。
三、债权有保全之必要
我国合同法将“债务人怠于行使其到期债权，对债权人造成损害”作为提起代位权诉讼的条件之一，由于我国将保全债权限定为金钱债权，并未包括特定物债权，故理论上只能以债务人无资力为判断标准。依传统民法理论，代位权与保全债务人责任财产相联系，责任财产就是债务人用于履行债务及承担民事责任的所有财产，但实际上，债务人的全部财产在数额上甚至于在质上始终处于不断变化中，一个民事主体，只要实施民事法律行为或事实行为，那么其财产就始终处于变化状态。因此对债务人的资力即债务人的责任财产的衡量应把握一定的时间标准，即应当以债权需要实现之时，也就是债务须履行之时债务人的全部财产状况及数额来确定。因此在判断是否造成损害时就有一个时间标准即债权到期，因为在债权人的债权尚未到期以前，债务人怠于行使权利的行为并没有实际给债权人造成损害，也不一定会减少债务人的财产。
对债务人的资力即债务人的责任财产还应把握的一个问题是，责任财产存在着不同的类型，每种类型的责任财产在债权保障方面存在着差别，即保障力存在着强弱之分。对有抵押、质押担保的债权，债权人或者占有质押物，或者在债务人没有履行债务时，债权人可以对抵押物行使优先受偿权，债权人债权的实现具有比较现实的物质基础，此时责任财产的保障力非常强，债务人怠于行使债权并不会给债权人造成损害，故债权人不得行使代位权。只有在抵押物、质押物被折价或变卖之后，抵押物或质押物的价值不足以清偿债权时，债权人才会受到损害，债权人在此情况下，可以就不足部分行使代位权。


北安市人民法院 刘亮