山东省人民委员会批转省化工厅、商业厅、公安厅、铁路局有关化工产品安全管理的实施细则及补充规定的通知
山东省人民委员会
山东省人民委员会批转省化工厅、商业厅、公安厅、铁路局有关化工产品安全管理的实施细则及补充规定的通知
山东省人民委员会
省人民委员会同意省化工厅、商业厅、公安厅、济南铁路局在省化工产品安全管理座谈会上讨论提出的有关贯彻中央关于化学危险物品安全管理六个办法的实施细则和补充规定。即：（一）中小型化工企业安全生产管理规则实施细则；（二）关于贯彻执行化学危险物品储存管理暂行办
法的补充规定；（三）关于贯彻执行化学危险物品凭证经营、采购暂行办法的补充规定；（四）化学危险物品统一托运的规定；（五）铁路危险货物安全运输细则；（编者注：此细则已由铁道部（71）交铁运字1218号文公布的《危险货物运输规则》代替）（六）化学易燃物品防火管
理实施细则。现转发给你们，希连同中央六个办法一并遵照试行，并将试行情况及发现的问题随时分别报给上述各有关厅局，以便总结修改后再正式公布实施。
附：1．化工厅关于中小型企业安全生产管理规则实施细则；
2．商业厅关于化学危险物品统一托运的规定；
3．商业厅关于贯彻执行“化学危险物品储存管理暂行办法”的补充规定；
4．商业厅关于贯彻执行“化学危险物品凭证经营、采购暂行办法”的补充规定；
5．公安厅关于化学易燃物品防火管理实施细则；
6．铁路局关于铁路危险货物安全运输细则。（略）
山东省化学工业厅关于中小型化工企业安全生产管理规则实施细则
为了在我省中小型化工企业中切实贯彻执行中央“关于中小型化工企业安全管理规定”，加强对易燃、易爆、剧毒化学危险物品的管理，保证生产的安全进行和社会主义建设的顺利开展。特制订本实施细则。
一、关于受管理的化学危险物品名称和中小型企业范围：
1．化学危险物品的名称范围，系指公安部“爆炸物品管理规则”，“化学易燃物品防火管理规则”和铁道部“铁路危险货物运输规则”中规定的一级危险品，压缩气体和剧毒品。
2．根据国家计委关于工业企业划分大中小型的暂行规定，我省化工现有生产企业和正在建设的基建项目，除橡胶二厂、青岛化肥厂、济南化肥厂为大型企业外，其它均为中小型企业。
二、生产化学危险物品和属于危险品试剂的企业，在建厂（包括扩建、改建）前，必须经主管部门审查批准，并报所在地、县、市以上公安部门备案后始能建厂。生产爆炸物品的工厂应按照公安部“爆炸物品管理规则”中规定的手续办理。申请建厂时必须提交下列文件：
1．厂区布置及周围建筑物的关系图；
2．工艺流程说明，操作规程及安全操作规程设备布置图，产品化学性质，原料及产品储存情况等；
3．保卫及消防制度和措施等。
现有中小型危险化学物品生产企业，必须按规定于五月底前补报上述资料备查。
三、关于化学危险品安全生产的规定：
1．生产化学危险品的工厂、作坊不得设立在城镇市区和居民聚居的地方，应视企业规模的大小，产品的性质，与上述处所保持一定的距离。一般中小型硫酸、电解烧碱、合成氨、苯酚、硫化青、六六六、敌百虫、硫氢化钠、氯丁橡胶、聚氯乙烯等企业，应远离市区和居民聚居地方一
公里左右。生产车间与周围的建筑设施、交通要道、输电线路及其他民用设施等，一般不应少于五十公尺。
2．生产和使用化学危险物品工厂的废水、废气、废渣必须妥善处理。例如电解烧碱厂的氯尾气、氢；硫酸厂的氧化氮、二氧化硫；过磷酸钙厂的氟化物；合成氨厂的氨气；染料厂的硫化氢气等，均应加以回收利用。有腐蚀性剧毒性的废液，例如：电解烧碱厂的废碱水；硫酸厂的污水
；苯酚厂、染料厂、医药等厂的废水，均应加以处理。放出的废气、废水的最高容许浓度，不得超过化工部的规定。
3．凡生产危险性较大的化学产品，如氯丁橡胶、聚氯乙烯、丙酮、六六六等厂房建筑，应采取一二级耐火等级建筑。一般危险产品，可采取三级耐火建筑（关于建筑设计方面的要求，可按国家建委和公安部联合颁发的“关于建筑设计防火的原则规定”执行）。有些单位目前暂时达不
到规定标准的，允许在具备了确保防火安全措施的情况下，投入生产。化学危险物品厂房建筑应符合下列安全要求：
（1）化学危险物品厂房应有良好的通风和必要的避雷装置，并且根据产品性质工艺过程，设置相应的泄压、防火、降温、导除静电和防护围堤等安全设施。
（2）生产易燃易爆的厂房，必须采用隔离、封闭、防爆或其它相应的安全电气照明和动力设备。
（3）生产氧化剂易燃品和剧毒物品的厂房，应该铺设容易冲洗和不燃烧地面。
（4）凡生产化学危险品所需的设备和容器，例如：高压反应罐、易燃物品的贮罐、剧毒物品的容器、高压气体钢瓶等，必须符合防火、防爆的要求，并经常进行检查。凡贮存易燃气体、液体和粉尘的设备，应该密闭；凡有爆炸危险的设备，应有防爆、泄压装置；凡有可能回火的设备
应该有阻止回火的装置。如：阻火器等。
5．生产车间应当配备必需的消防通风、调温、防潮、避雷等安全设备，并要按时进行检查，保持经常有效。
6．生产车间不得积压成品，原料储备量不得超过一个班的需要量，必须有严格的领退料及原料成品化验制度。化学危险物品，必须按照性质，分别堆放避免相互接触，引起燃烧、爆炸和中毒事故。如金属钠、过氧化钠应避免和水接触，强氧化剂与易燃物品，氰化物与酸性腐蚀物品等
均应避免接触。
7．生产车间必须规定严格的生产操作规程和安全规程以及其他有关安全制度。
（1）操作规程，安全规程非经主管单位批准，不得随意变更。
（2）生产车间内严禁烟火和使用发生火花的工具并禁止木炭、煤气等车进入车间内，杜绝一切可能产生火花的因素。
（3）易燃易爆产品的设备管道容器严禁在车间内明火修理（如电焊、气焊、锡焊及其他可引起燃爆的作业），如必须在车间进行明火检修时需经技术部门提出安全措施，经厂长组织安全保卫部门审查批准后方得进行。
（4）车间气体应经常进行测定，防止燃烧，爆炸和工人中毒，气体最高浓度应符合化工部规定。
（5）地面上的危险物品，必须及时妥善处理保持清洁。
8．生产工人必须具备生产和安全知识，熟悉产品和原材料的性质，经考试合格后，方准参加生产。
9．化学危险物品的生产配方，必须有所依据，不能随便更动。如须更改时，必须经主管单位批准（厅直企业报厅，市专企业报主管局）。
10．产品包装规格，应符合铁道部危险货物运输规定的要求，凡产品质量及包装规格不符合国家统一规定时，一律不准出厂。产品出厂必须经过技术部门鉴定并付有合格证（产品、质量及包装）。及化工危险物品专用标志和产品、性质说明书。
11．没有设立安全检查部门的单位，应根据情况设立专门组织或设立专职与兼职安全检查员。
四、生产企业关于化学危险物品的储存保管：
1．防火防毒：
（1）性质相抵触，灭火方法不同的化学危险物品，应分别储存，不得混淆一库存放，库内外设有专用消防工具品。
（2）一切有剧毒、腐蚀、刺激性的化学危险物品，不得与食用品、医药等类物资同库储存。
（3）在储存化学危险物品的仓库内及堆垛场内，严禁焊接试验倒包装等可能引起火灾的操作。
（4）严禁木炭、电石、煤气发动的车辆进入危险物品的货场及仓库。
（5）化工危险物品仓库内的照明，一律要用户外安装的闸刀开关。库内工作结束，进行防火检查后，在锁闭库门的同时，切断库内电源。
（6）一切储存化学危险物品的仓库或货场，必须成立专职或义务消防队组，并经常进行消防常识的学习及定期的实际演习。使其具有一定的消防业务技能。
（7）对易燃易爆物品的储存保管，必须符合“化学易燃物品，防火管理规则”的规定。
2．安全检查管理：
（1）凡化学危险物品，必须按性质分类、分堆贮存。堆垛不得过高、过密，堆垛之间以及堆垛与墙壁之间应该留出一定的间距通道和通风口。
（2）对化工危险品储存的货场及仓库要建立健全安全检查制度，定时化验物品质量、测量仓库货堆的温度、湿度等以防止意外事故的发生。
（3）化学危险物品，仓库的管理工作必须由政治可靠，工作认真负责，并熟悉化学危险物品知识的人员担任，专人专责，不宜随便调换。
五、关于化学危险物品的使用销售和运输：
1．使用化学危险物品的中小型企业应向当地公安部门进行登记，并采取有关的安全措施。
2．化学危险物品的销售采购和托运由商业部门经营的化学危险物品按照商业部制定的“化学危险物品凭证经营采购暂行办法”办理。各厂不准自行采购赠送交换，也不准直接供应用货部门。
3．由厂矿直接供应的化学危险物品，由厂矿直接向铁路交通部门统一托运。在当地使用者属易燃易爆剧毒品，不得自行提运。但本单位有运输工具防护设备，及搬运人员者，经过主管公安、交通部门审核考试合格后发给化学危险品搬运人员许可证，方允许自提，发货部门必须严格检
验合格证方可发货。提货单位，提货后不得随身携带乘坐公共交通工具，和进入公共场所。
六、对现有生产化学危险品企业的检查整顿和处理：
1．各化工生产企业（包括社办企业）应在党委领导下由厂长负责组织有关人员，并与公安劳动卫生部门密切联系配合根据中央规定及本实施细则对化工危险物品的安全生产情况，进行一次检查和整顿，发现问题制定出改进安全的措施，报主管部门批准后认真执行。（省属企业除报厅
外并报省公安厅备案，各地企业除报主管局外并报当地公安部门）。
2．凡不符合本规定，而又不能停止生产的应千方百计以积极的态度，采取土洋结合的办法，逐步改进现有安全条件，并根据生产发展情况订出彻底改进安全状况的措施，报请主管部门审批后坚决执行。对危险性大而一时又不能完全改进的企业，应改产为危险性小的产品，或经上级批
准向安全地址迁移。
山东省商业厅关于化学危险物品统一托运的规定
根据“化学危险物品凭证经营、采购暂行办法”第五条的规定：凡属商业、卫生部门经营的化学危险物品（包括商业部门经营的一、二类化学危险物品）运往外地者，一律由当地商业、卫生部门代购货部门统一托运，以保障安全之精神，本着既要做好化学危险物品的安全运输和管理，
又能及时的服务于生产需要的原则，特作以下规定。
1．凡属商业、卫生企业经营的化学危险物品（详见目录），经购货单位采购后需要运往外地者（包括商业、卫生系统的内部调拨），不论数量多少，一般均由销售单位委托经当地商业、卫生企业指定的储运站（科）负责代向承运部门统一办理托运，不得自行提取或随身携带，亦不得
乘坐公共交通工具，以保障安全。如购货单位需要自己提取时，必须持有当地公安机关证明，否则一律不予发货和运输。办理托运的手续不论整车、零担均依铁路危险货物运输规则和交通部门的规定执行。
2．商业、卫生企业（储运站或科）在接到承运单位（车站、码头、港口）的发货或到货通知后，应根据承运单位指定的进出站时间，立即向当地搬运有困难的，可由当地公安、铁道、交通和收货单位根据具体情况，另行商定搬出期间。但货主和搬运部门不得无故拖延进出站时间，否
则应按“关于违犯爆炸、易燃危险物品管理规则的处罚暂行办法”的规定处理。
3．各级托运部门办理托运手续时，所用的印鉴，必须报送主管（厅）局和公安、铁道、交通等部门备案，如须要更换印鉴时亦应报经批准备案，未经备案一律无效。
4．不属于商业部门经销的化学危险货物，物资储运部门调拨的危险货物及各部所属材料厂，向所属单位分配供应的化学危险货物，铁路应分别与该经销单位、物资储运部门及材料厂协商，订立统一托运合同；
由水路或公路中转的和由国外进口的化学危险货物可由交通部门或外贸部门办理托运；
资源调查和研究机关到外地作试验用的小量化学危险货物由各机关在货物运单发货人声明栏内注明用途并盖章证明者，可予以承运。
托运不属于上列各项情况的危险货物，应由托运单位提出必须运输的理由书，经站长确认不违反化学危险品凭证经营、采购暂行办法规定者，可予以承运。
附：化学危险物品搬运人员考试合格证（样本）
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｜ （ ）化危搬字第 号 | 注 意 事 项 ｜
｜ | ~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ｜
｜ 服务单位： | （1）持证人必须熟悉化｜
｜ 姓名： 性别： | 学危险品的性能和 ｜
｜ 年龄： | 一般知识。 ｜
｜ 职务： | （2）持证人必须遵守化｜
｜ | 学产品安全管理及 ｜
｜ | 交通有关规定。 ｜
｜ | （3）搬运化学危险物品｜
｜ | 必须携带此证。 ｜
｜ | （4）本证不得涂改、借｜
｜ | 用、转让，在调离 ｜
｜ （贴照片处） | 工作后应交回原单 ｜
｜ 发证单位： 负责人 | 位，遗失后应声明 ｜
｜ | 作废申请补发。 ｜
｜ 1961年 月 日 | ｜
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山东省商业厅关于贯彻执行化学危险物品储存管理暂行办法的补充规定
为了贯彻执行国务院批准的化学危险物品储存管理暂行办法，防止化学危险物品在储存过程中发生火灾、爆炸、毒害事故，保障社会主义生产建设和人民生命财产的安全，根据我省具体情况，对化学危险物品的储存管理，特作以下的补充规定：
一、凡工矿、企业、商业、卫生、人民公社、运输、中转、科学研究等部门，使用、生产、储存化学危险物品仓库或存放场所均须依照化学危险物品储存管理暂行办法和本补充规定的规定办理。对违犯规定者应按失于违犯爆炸、易燃危险物品管理规则的处罚暂行办法之规定处理。
二、凡储存化学危险物品仓库的建筑设计均须依照中央规定的标准执行，如条件确有困难的地区亦可在保证安全，符合节约的原则下因地制宜的设计建筑或利用现有建筑物，但必须经当地公安和卫生部门批准并设置必要的安全设备。
三、化学危险物品的存放地点，均须存放在符合安全要求的专用危险品仓库或符合安全要求的专用场所中，对于门市销售的化验药品或科学研究部门等所存的有关小量化学危险物品，亦须存放在经当地公安、卫生部门批准的地点。
四、对市县所储存的爆炸、自燃、易燃和剧毒的一、二类化学危险物品，均须依照规定实行统一储存保管。但为便于生产使用，经县以上公安、卫生部门审查批准，亦可按限量存放在指定地点。
五、凡入库储存的化学危险物品，必须标志清楚，质量符合标准、包装完整、并附有商品特性说明书和正式入库凭证，经过保管人员检验相符无误后始准入库，否则应由收货单位及保管人员立即采取安全措施，并立即通知收货单位追查责任。
六、除本库工作人员外，凡进入危险品仓库者，均须经过守卫人员审查证件和许可后才能由保管人员领进入库房，否则一律不准进入。并禁止一切有碍安全的物品带进仓库。
七、化学危险物品应该实行分区分类保管，对一、二、三类的化学危险物品并应设置明显的性能说明和标志，以及相应的消防标志，以资识别；对商店、医药、化验和科学研究机关储存的小量化学危险物品亦应按性质分别存放于适当的安全地点，并且随时关锁切断电源，以免发生意外
。
八、化学危险物品的堆码必须注意各种包装容器承罗压力的大小及物品的性质同时做到整齐牢固，对苫垫器材应专库专用或专品专用，禁止随便移动；堆码应按商品包装情况，容量大小和性质确定，对爆炸物品堆码更应严格并禁止使用元垫木。
九、对化学危险物品仓库的保管养护，必须经常进行检查，保证经常安全和清洁卫生，同时应根据不同季节和当地气温变化及时采取有效措施，加强防获。
十、化学危险物品的整修、包装、改装、分装，应在指定地点或专用的场所内进行，性能互相抵触或互相反应的商品应在不同时间不同地点进行。工作完毕后应将现场彻底清除干净，对危险物品的垃圾并应指定专人作妥善的安全处理。
十一、从化学危险物品中倒出的包装物料应单独存放，禁止与其他包装物料混合存放或作为其他物品的包装使用。
十二、化学危险物品出库时应严格执行复核、审核制度，保证商品的质量规格和包装的正确牢固，遇高温自燃的商品在炎热时刻不应付货，怕潮或遇水自燃爆炸的商品在阴雨天亦不应付货。
十三、化学危险物品在库内进行装卸、搬运、堆码等工作时，应有业务熟练和了解危险物品性能的人员在现场指导并详细交待注意事项和使用防护工具的方法。凡接触有毒害和放射性的商品的人员在饮食和大小便时必须严格洗手消毒。
十四、在化学危险物品仓库工作的人员，必须由政治可靠，责任心强，并具有一定业务知识的人员充任，保管人员不宜轻易调动。
十五、化学危险物品仓库必须严格贯彻以防为主，以消为辅的安全方针，建立和健全消防组织，充实消防设备，严格执行消防管理制度，及时清除危险因素，消灭一切火警，并加强与当地公安部门和附近治安保卫组织的联系，经常注意掌握仓库周围的情况确保仓库安全。
十六、各级行政组织均应加强对化学危险物品仓库的检查领导，不断的向全体职工进行安全教育，组织定期的业务训练，不断的提高职工的业务水平和革命警惕性以保证安全的完成储存任务。
山东省商业厅关于贯彻执行“化学危险物品凭证经营采购暂行办法”的补充规定
根据国务院批准的关于“化学危险物品凭证经营、采购暂行办法”的规定精神，为使化学危险物品在经营、收购、销售、托运、使用等各个环节中，便于加强管理，严防事故发生，保障人民生命安全和国家财产不受损失起见，结合我省具体情况，特作以下补充规定。
一、实行凭证经营、采购的品种，系指全部三类化学危险物品，包括化工原料和化学试剂共计一千零八十三种。
二、凡经营化学危险物品的商业企业单位申请许可证时，须经专、市商业局会同当地公安部门提出审查意见并报省商业厅审核后发给化学危险物品经营许可证。与省外有业务联系的二级站由省商业厅将经营单位的所在地、印鉴、经营许可证号码汇送当地有关生产运输部门和各有关省（
市）商业厅（局）和有关站。对与外省无业务联系的一般经营单位由商业厅委托专市商业局将所属地区内的经营单位、所在地、印鉴、经营许可证号码汇送专市生产运输部门和本省各专市商业局，各经营单位即凭本单位的印鉴、许可证号码和各有关部门直接联系开展业务活动。
（1）各专、市商业局在审查各经营单位提出申请的同时，应结合当地情况，本着既有利于安全管理，又方便使用单位购买的原则，认真研究批发和零售单位的合理布点。
（2）凡无经营许可证者，不论任何部门、企业、单位和个人一律不准经营化学危险物品的购销业务。如原存有化学危险品而不再继续使用者，应向当地公安部门登记，并将所存的化学危险物品向当地经营单位交售。生产部门不准赠送。也不准直接供应用货单位。
（3）须经生产、经营、使用单位化验的化学危险物品，其样品数量在一百克以下的，可凭本单位的介绍信联系办理。但在市内携带时，不得乘坐公共交通工具和进入公共场所。运往外地者应按规定手续统一办理托运。
（4）属于军事工业生产的化学危险物品而又直接供应军工部门需要者不在此限。
（5）属于爆炸物品者，应按“爆炸物品管理规则”的规定办理。
三、凡需要化学危险物品的厂、矿、企业、学校、医药卫生、科学研究、军需部门和人民公社等（以下简称用货单位）在采购时均应持由商业厅统一印的化学危险物品采购证，向当地经营单位购买，否则不予供应。凡无采购证者，不论任何部门、企业和个人一律不准买卖、交换和赠送
。但属于人民日常生活用品，如过锰酸钾、漂白粉、赛璐珞制品、火柴和季节性的六六六、滴滴涕、鞭炮、发令纸等可不用采购证径向当地经营单位购买（过锰酸钾、漂白粉每人每次购买不得超过一百克），但应加强管理严防发生事故。
四、对当地经营单位尚未经营或无货供应的品种，用货单位需向外地采购者；在省内采购时，应由经营单位写明采购品种、地点、期限，介绍用货单位向所在地商业局申请发给临时采购证。需向省外采购时，由所在地经营单位写明采购品种、数量、采购地点、期限，经专市商业局和商
业厅审核同意后，由商业厅发给出省临时采购证。外地经营单位供货后，应在临时采购证上填写供应数量，并签章注销。对超越指定地点和品种的一律不准采购和供应（上述不包括一、二类物资）。
五、为保障化学危险物品的安全使用，各经营单位加强调查研究工作，及时掌握用货单位的规律和情况。用货单位应于季前四十五天提出用货计划送交经营单位。经营单位应将需要计划分送有关二级站，并由有关二级站负责和生产部门进行衔接安排生产。凡有条件在当地生产者，应在
保证安全和产品质量的前提下有计划地组织生产。在当地不能生产的品种，各二级站应按照实际需要到外地组织进货，并尽可能做到品种、规格齐全，满足用货单位需要。
六、凡属商业部门经营的化学危险物品，用货单位采购后需运往外地者，应由商业部门统一代办托运（详见关于化学危险物品统一托运办法）。在当地使用者属易燃易爆、剧毒品不得自行提运。但本单位有运输工具、防护设备及专业搬运人员者，经过主管公安、交通等部门审核考试合
格后，发给化学危险品搬运人员许可证方允许自提。发货部门必须严格检验合格证方可发货。提货单位提货后不得随身携带乘坐公共交通工具和进入公共场所。
七、各经营单位对化学危险物品的经营，凡质量、规格、包装不符合铁路和其他承运部门的规定者，一律不得收购、销售和托运。
八、各经营单位，已有化学危险物品仓库者，应健全管理制度，建立定期检查制度。没有化学危险品仓库者，应视业务发展需要，逐步修建。在未修建前，应采取单独存放，和其他商品隔离存放，严防事故的发生。
九、各经营单位对干部职工应加强思想教育，培训政治可靠的专门管理、业务人员，以提高对化学危险物品的管理和经营能力。
十、化学危险物品经营许可证和采购证，由省商业厅统一印发。对专、市、县所在地经营单位的经营许可证及用货单位的采购证由商业厅委托专、市商业局代发。各地用货单位须提出申请，由各单位主管部门和公安部门审核后，由商业局发给。采购证一年发一次，临时采购证用一次发
一次。各经营单位不再经营化学危险物品或用货单位不再使用化学危险物品时，应将经营许可证或采购证向发证单位缴销。
山东省公安厅关于化学易燃物品防火管理实施细则
第一条 为了防止化学易燃物品发生火灾、爆炸事故，保障社会主义建设和人民生命财产的安全，根据国务院公布之“化学易燃物品防火管理规则”制订本实施细则。
第二条 制造、使用、贮存、销售、运输化学易燃物品的单位，都应该遵守本细则。
第三条 本细则所指的化学易燃物品是：
1．闪点在摄氏四十五度及四十五度以下的易燃液体；
2．易燃、容易自燃及遇水燃烧的固体；
3．易燃及助燃气体；
4．能成为爆炸混合物或引起燃烧的氧化剂。
第四条 制造、贮存化学易燃物品的工厂、仓库不得在城、镇居民区、文化区、车站、码头等人口集中的区域内设立。凡新建、扩建化学易燃物品的工厂，应根据厂的大小及危险程度与居民点保持一公里左右的距离；仓库的设置地点，需依照国务院公布之“化学危险物品储存管理暂行
办法”确定，建厂建库均应征得当地公安部门同意，始得兴建。原有的工厂、仓库不符合上述要求者，应该限期迁移。如暂无条件迁移者，属于危险性较大的工厂、仓库，应改产，必要时应停产；危险性较小的工厂、仓库，在采取确保防火安全的措施并报请主管部门和公安部门批准后，方
可投产。
第五条 制造、使用、贮存化学易燃物品的厂房、仓库的建筑条件，应该符合防火、防爆要求。新建、扩建和改建的厂房、仓库的耐火等级、层数与面积，厂房、仓库与周围建筑物、露天堆栈或贮气罐之间的距离以及安全出口、消防车道、消防供水等，均应参照中华人民共和国国家基
本建设委员会、中华人民共和国公安部颁发之“关于建筑设计防火的原则规定”所附“建筑设计防火技术资料”办理。
消防车道及安全出口，应该经常保持畅通。
制造和大量使用化学易燃物品的工厂内或贮存化学易燃物品的仓库、货场区内，不得搭建易燃建筑。
第六条 有可燃气体、可燃粉尘燃烧、爆炸危险的车间和库房及车、船内，必须：
1．安装能够防止达到爆炸浓度的通风、吸尘等设备，定期或定时测定空气中的浓度，保证不致达到爆炸限度。
2．所有的电气设备和电气照明装置，均应符合下列要求：
（1）电线应该采用铁管线，电线的绝缘材料要具有防腐蚀的性能；
（2）车间及仓库内所有电气动力设备及照明装置，必须采用封闭型或防爆型的，普通类型的电气设备或照明装置，不得安装在车间或仓库内。起动和配电设备，必须安装在另一房间内；
（3）电气设备的保险装置，必须与所用的电量相适应。
3．禁止吸烟和携入火柴等火种，并在明显处张贴“严禁烟火”的警惕标志。
4．不得使用易产生火花的机件、工具。必须使用时，应有防护设备。机器轴承等转动部分，应有良好的润滑。
5．进入有燃烧、爆炸危险的场所，不得着铁钉靴鞋。
第七条 制造、使用、贮存化学易燃物品的厂房、仓库均应装置能够防止直接雷击和感应雷电的避雷设备。
第八条 制造、使用、贮存和销售化学易燃物品的场所及运输化学易燃物品的车、船和飞机，都应该配备足量和适合化学易燃物品性质的消防设备，固定存放位置，不得擅自动用。并应经常检查，注意保养，保持有效。通向消防器材的道路，必须经常保持畅通无阻。临时制造、使用、
贮存、销售和运输化学易燃物品者，亦应符合上述要求。
第九条 制造、使用、贮存和运输化学易燃物品所使用的设备、容器、管道，凡能产生静电引起燃烧、爆炸的，都应该有可靠的接地设备或增高厂房内和设备内的湿度达百分之六十五至七十以上等导除静电的设施。
第十条 制造和使用化学易燃物品，应该遵守下列规定：
1．制造和使用化学易燃物品的设备和容器，应符合防火、防爆要求。如存有易燃液体、气体和粉尘的设备应该密闭，对具有压力的设备，更应注意设备的密闭，以防易燃气体或粉尘逸出；有爆炸危险的设备，应该有防爆泄压装置；有可能回火的设备，应该有阻止回火的装置等。
2．生产设备、安全设备和仪表装置，安装或检修完毕，必须经过技术安全保卫部门鉴定认为符合安全要求后，才能使用，并加强经常维修保养，保证安全可靠。在修理上述设备时，必须事先消除火灾、爆炸因素。用明火在车间内修理时，应由技术部门提出，厂长组织有关部门审查批
准后方可进行。
3．试制新产品、更动生产配方或者改变生产设备和操作方法时，事先必须：
（1）经过防火、防爆的技术鉴定；
（2）对设备进行认真的检查和试验，原料须经化验，清除有害杂质；
（3）操作人员应进行专门学习；
（4）有必要的消防力量与灭火设备。
4．生产车间内临时存放的化学易燃物品，应该根据生产需要和安全要求，规定存放地点。储备量不得超过一个班的需要量。生产成品，应随时运出，不得堆放在车间内。
5．进行化学易燃物品的生产，各工序过程之间，必须保持密切配合，以防止半成品的积压。
6．在工艺操作过程中，加热易燃液体或烘干原料、成品时，应当采用安全的加热设备和严格控制能够引起燃烧、爆炸危险的温度。
7．厂房及生产区域内，所有可燃废料、废液，均须随时妥善处理。
8．化学易燃物品的容器、包装应该牢固、密封，容器、包装的材料应该适应化学易燃物品的性能。容器、包装的外部应参照中华人民共和国铁道部“危险货物运输规则”中“危险货物专用标签样式”印贴警告标志，并注明物品名称、化学性质、灭火剂和其他注意事项。不符合安全要
求的严禁出厂。
9．用过的容器、包装，必须经过检查处理，消除危险后，方可再用。
第十一条 贮存化学易燃物品，应该遵守下列规定：
1．化学易燃物品应当贮存在专门地点，不得与其他物资混合贮存，并应保持一定的安全距离。
2．化学易燃物品应该分类、分堆贮存，堆垛不得过高（一般不超过一点八公尺）、过密，并应该堆放牢固。堆垛之间以及堆垛与墙壁之间，应该留出一定间距、通道（间距和通道保持在一公尺左右）及通风口。
3．互相接触容易引起燃烧、爆炸的化学易燃物品及灭火方法不同的物品，应该分库贮存。性质特别危险的物质，除须单独贮存外，并应与其他库房保持一定的安全距离。
4．遇水容易发生燃烧、爆炸的化学易燃物品，不得存放在露天、潮湿或容易积水的地点。
5．受阳光照射或受温度作用容易发生燃烧、爆炸的化学易燃物品，不得存放在露天或高温的地方，必要时应采取降温及隔热措施。
6．容器、包装要完整无损，如发现破损、渗漏，必须立即进行安全处理。
7．性质不稳定、容易分解和变质以及混有杂质而容易引起燃烧、爆炸危险的化学易燃物品，应该经常进行检查、测温、化验，防止自燃、爆炸。
第十二条 在贮存化学易燃物品的库房或货场内，应遵守下列规定：
1．不得进行试验、分装、打包、焊接和其他可能引起火灾或爆炸的操作。
2．库房或货场内的碎屑、刨花等可燃包装材料和杂草，均应及时、妥善处理，保持清洁。
3．库房内不得住人，工作结束时应进行防火检查，切断电源。
4．严格出入库制度。禁止拖拉机进入仓库区内。蒸汽机车必须与装载化学易燃物品的货车隔离，并采取有效的防火措施后，始得进入仓库区内。
第十三条 运输化学易燃物品，应该遵守下列规定：
1．化学易燃物品应在指定的远离城市中心区和人口稠密地区的码头、车站装卸。
2．装运化学易燃物品时，事先必须严密检查，发现包装容器不牢固、破损或渗漏时，必须在规定时间内运至安全地点进行重装或采取其他安全措施后，方可启运。
3．化学易燃物品装在车、船或飞机内，须支垫稳固，防止容器滚动、撞击以及与车辆板壁冲撞。车内分层装载时，应堆放牢固，防止坠落。必要时以木板、木楔或其他方法加固。
4．互相接触容易引起燃烧、爆炸的物品，不得装载在同一个车厢或船舱、机舱内。化学易燃物品不应与其他可燃物资或钢铁器材混合装载。受阳光照射和温度作用容易发生燃烧、爆炸的物品，应该采取防止阳光照射的隔热、降温措施。遇水燃烧的物品，应该有防水设备。
5．装运化学易燃物品，特别是氯酸钠等强烈氧化剂的车厢、船舱、机舱，应该采用容易冲洗的地板。
6．装卸过化学易燃物品的车厢、船舱、机舱、码头、车站，必须彻底清除遗留物。
7．搬运化学易燃物品，要轻拿、轻放，严防震动、撞击、重压、倾倒和摩擦。
8．载客的火车、汽车、船只和飞机，不得同时装运化学易燃物品。乘坐上述交通工具的人员，不得随身携带化学易燃物品。或者将化学易燃物品装在行李、包裹内托运。
9．装载化学易燃物品的车、船，在其运行全程上，必须由押运和乘务人员及车站、码头工作人员不断的对其监视。
10．装运化学易燃物品的车、船，在中途停留时，必须有人看守。停留地点距离机关、工厂、仓库及人口稠密的地区不得少于四十公尺，属于一级化学易燃物品则不得少于五十公尺。
11．装运化学易燃物品的车、船，应严禁烟火或用明火照明。并不得使用明火修理装有化学易燃物品的运输工具。
12．化学易燃物品运至码头、车站、机场后，应该尽速处理。属于一级化学易燃物品不得超过八小时；其他化学易燃物品不得超过二十四小时。
13．禁止用木炭、煤气等明火发动的车辆装运化学易燃物品。
14．载运化学易燃物品的运输工具，要有明显标志。
15．运输化学易燃物品，必须按公安部门指定的路线运行。
16．带有特别危险的化学易燃物品的人员不准在戏院、影院、展览馆及集会场所等处观览。
第十四条 制造、使用、贮存、销售、运输化学易燃物品，必须由政治可靠、工作认真负责并受过专门训练、经考试合格的人员担任。
第十五条 制造、使用、贮存、销售、运输化学易燃物品的单位应该：
1．建立义务消防组织。规模较大的单位应建立专职消防队。
2．建立防火安全责任制，按级按区确定防火安全负责人。
3．经常对职工进行防火安全教育，提高防火警惕性，自觉遵守安全操作规程和防火制度。不熟悉化学易燃物品性质和安全操作方法的人员，不得从事操作搬运和保管工作。
4．定期进行防火安全检查，及时消除火灾、爆炸因素。
第十六条 各有关工业、财贸、交通运输管理部门以及制造、使用、贮存、销售、运输化学易燃物品的单位，应该分别制订管理办法、防火制度及安全操作规程。发动群众，加强防火管理。
第十七条 执行本细则有显著成绩的集体和个人，有关单位应给以表扬和奖励。违犯本细则者，根据情节轻重，依据国务院公布之“关于违犯爆炸易燃危险物品管理规则的处罚暂行办法”分别给予处罚或者追究刑事责任。
第十八条 本实施细则经山东省人民委员会批准后试行。
1961年5月3日
法治+市场＝机票销售市场的可持续发展
??解读“五部委、局通知”
张昭辉*
摘要：本文通过对“五部委、局通知”有重点的分析解读，以务实的态度初步探讨了当前我国机票销售市场混乱的根源，并对机票销售市场上的表见代理做了初步分析，在考虑到机票销售市场法律体系出现“空壳化”可能的前提下，提出了机票销售市场由政策主导型向“法治+市场”型转化的可持续发展的模式。
主题词：机票销售市场 表见代理 市场 法治
近年来，一些地区暗扣销售和非法经营销售民航国内航班机票问题比较突出。1这种行为严重损害了航空运输企业和旅客的合法权益，扰乱了航空运输市场秩序，滋生腐败现象，甚至影响航空安全。2002年5月20日，中国民用航空总局、国家发展计划委员会、公安部、国家税务总局、国家工商行政管理总局联合发出《关于坚决打击暗扣销售和非法经营销售国内机票行为规范航空运输市场秩序的通知》（以下简称“五部委、局通知”），要求各地价格、公安、税务、工商、民航行政管理机关依法对暗扣销售和非法经营销售国内机票行为进行坚决打击。由国家五部委联合发通知维护国内机票市场秩序的做法尚不多见。这表明市场上暗扣销售和非法经营销售机票的问题越来越严重，国家比以往明显加大了法律监管的范围和力度。社会各界普遍认为，这一次对机票销售市场秩序的整顿已不仅仅是“民航总局内部的事情” 2，决策高层的态度之坚决，措施之严厉，绝非普通的联合行动或专项斗争所能比拟。从这一层面来讲，“五部委、局通知”是适时而出，意义非常。
解读一 机票销售市场的痼疾
在当前民航管理体制下，我国的直属航空运输企业并不是真正的市场主体，虽然对国有资产有保值增值责任，但最终责任在民航总局，绝大多数民航运输企业成为“双重市场主体”，即既代表生产要素所有者——民航总局的利益，又代表劳动要素所有者的利益。产权不清，政企不分，再加上管理水平低下，必然导致企业的目标函数不再是利润最大化，而是收入最大化；预算软约束。因为是国有企业，亏损有国家撑着，没有降低成本的压力，导致成本高昂；倾销性打折成为占优策略。因为预算软约束，而占住市场份额是自己的，因而可以不计成本地进行倾销性打折，以追求市场份额最大化；过度松弛的进入管制和机群的盲目扩张导致运力严重过剩、航线重复、企业经营成本失控、企业战略管理和营销管理意识和能力薄弱、定座系统落后以及机票代理机构管理不力。市场环境整体上仍未达到真正的有序、公平。整个市场基本上是以内循环为主，市场主体单一化，开放性较差。
在这样的基础上，对民航业这类自然垄断行业来说，产权与竞争的问题恐怕是共同的，这正是机票销售市场痼疾根源所在。如果放开价格，企业必然以价格换取市场，造成行业收入的大量流失。而收入流失的最终责任，由民航总局承担。这就是为什么企业敢于无视效益削价竞争，民航总局要加强价格管理的重要原因，也是为什么外航使用多等级舱位管理能取得最大效益，而我国航空公司使用时却变成了盲目削价的原因。机票销售市场历来是航空运输市场销售体系的重要组成部分，据民航中南管理局1997年的统计表明，代理人的业务量当时已占80％以上，成为机票销售的主分销渠道。如果我们将目前的机票分销链简化为图1，可以很明显地看出，“五部委、局”中所列的市场违规行为的实施，只会加速资金向中间商流动，实际上造成航空公司成本剧增，而且成本的增加不但没有带来利润相应的增长，反而这部分增加的成本则转化成中间商巨额利润的主干部分。由于可以用低廉的价格享受到民航运输服务，乐享其成的消费者并不关心自己的机票是明折还是暗折，至于其中的公务出差者通过报销暗折机票将票面金额与实际支付额的差价据为己有的行为，很明显是一种变相侵吞公私财产的行为，对公务人员职务的廉洁性造成严重破坏和威胁。根据民航协会用户工作委员会所作的《2001年航空运输市场调查分析》对55965名旅客的抽样调查可知，截止到2001年9月30日，公务旅客是民航最大消费群体，占2001年国内旅客运输量6831.7万人的64.38%，3假设只有10%的公务旅客报销过暗折机票，每张机票差价平均为500元，那么仅2001年一年公私财产就损失了近22亿元！而中间商从国内机票市场盘剥的巨额中间利润我们也只能通过估算大致了解，假设一张机票的平均价格是1000元4，中间商从每张票上多收取3％的代理费或手续费（实际情况远远超出这一假设），那么同样的仅去年一年所盘剥走的中间利润就是20多亿元。两项合计有过42亿元的资产非法流失。假设航空公司在2001年的机票平均降幅为10％，按每张机票的平均价1000元计算，仅国内旅客机票销售收入一项就将减收超过68亿元。综合上述计算结果，仅2001年一年民航损失就已高达110亿元之巨，等于一年内损失了近40架客机。这一结论虽然推测多于准确，但足以说明问题的紧迫性和严重性。5
实际上民航有关职能部门对机票销售市场从未放松过监管，但市场监管手段单一，主要是对机票价格进行管制。我们不妨简略回顾一下国内机票票价的改革，民航业在1997推出“一种票价、多种折扣”、1999年1月颁布“禁折令”、2000年4月国内各主要航空公司在102条航线上采取联营措施、2001年3月8日解除“禁折令”，已经历了四次机票票价改革，民航改革也经历了分割—－联营——重组的道路，对票价的管理权放了收、收了放，市场这只看不见的手与管制部门这只看得见的手在机票销售市场上多次角力，使机票票价常常陷入“一放就乱、一管就死”的怪圈，但到目前为止，仍以价格管制为主6。政府部门管制的这只胳膊还要继续和市场的大腿较劲。市场可能会暂时屈服，但它巨大的内力会以别的方式表现出来，比如种种市场违规现象，市场的体制外循环，甚至地下、半地下机票销售市场。此次“五部委、局通知”明确指出当前机票销售市场存在三方面的突出问题：一是各种形式的暗扣销售机票；二是无照、无证和超范围非法经销民航机票；三是航空公司超标准支付销售代理手续费。这三个问题和机票价格管制都有直接或间接的联系，表明决策高层已经注意到仅靠以价格管制为主的市场监管手段是不能有效制止机票销售市场的混乱的，必须多管齐下，从根本上解决问题。目前民航总局联合其他有关部门在部分省份设立了专门的市场监管联合小组，重点整治监控旅客吞吐量前十位的北京、上海、广州、深圳、昆明、成都、海口、西安、厦门、重庆等十个城市的机票销售市场。
解读二 表见代理和?w寄生
机票销售市场最主要组成部分就是销售代理。民航总局1993年8月3日颁布实行的《民用航空销售代理业管理规定》第三条第一款的规定指出，民用航空运输销售代理业是指“受民用航空运输企业委托，在约定的授权范围内，以委托人名义代为处理航空客货运输销售及其相关业务的营利性行业”。在一个有效的航空运输销售代理关系中，必须依赖本人（航空运输企业）、代理人（航空运输销售代理人）和第三方（旅客、托运人）三方主体的存在，缺失任何一方都将不构成航空运输销售代理关系；航空运输销售代理的构成中，包含了本人将销售代理权授权给代理人之行为和代理人以本人名义销售运输产品的代理行为，本人通过向代理人授予销售代理权形成授权委托关系，代理人直接向第三方以本人的名义销售所代理的运输产品形成代理行为关系，至于本人和第三人的关系，由于代理人在代理范围内的作为和不作为，关系到航空承运人（从事公共航空运输事业的企业法人）履行的运输，应当视为承运人的作为和不作为，体现出效果归属关系。包括机票销售代理在内的航空运输销售代理，必须以取得民航地区管理局以上行政主管部门颁发的销售代理许可证书方被视为合法。
然而在目前机票销售市场上普遍存在这样的现象：许多机票销售从业者（剔除代理人和直销点后的中间商，以下同）本身并没有销售代理许可证书或机票直销手续，他们在接到旅客的订票要求后并不自己开票给旅客，而是通过正规的代理商、直销点的BSP系统出票给旅客后，由代理商、直销点按协议或“行规”返还一定的现金给他们。这种类似于中介的做法没有风险，利润又丰厚，又不需要多大成本，使利益最大化和成本最小化成为可能，现行法律法规和规章制度亦未明确此类行为是否违法，因此一方面满大街都是机票销售点，另一方面正规合法的代理商数目锐减。以海口为例，2000年时尚有230余家代理人，2001年只剩94家，今年截至6月份为63家（不包括50余家航空公司的机票直销点）。而目前海口大大小小的机票销售点多如牛毛，少说也在千处左右，初步形成了一个寄生在民航正规机票销售市场上的、有一定规模的半地下机票销售市场7。如何理解这些机票销售从业者的市场行为呢？
可以明确的是首先这些机票销售从业者和航空公司之间不存在委托代理关系和隶属关系，也基本上不和航空公司发生直接联系；其次他们大都是以航空公司的名义从事机票销售，而不是为他们出票的代理商、直销点的“代理人”；再有，这些机票销售从业者从表面上看，除了没有代理许可证等相关证照外具有正规销售点的一切形式特征（比如字号、营业场所、工作人员以及相关硬件设施）；最后，航空公司以及正规的代理商、直销点对这类机票销售从业者的这类行为虽然从内心深处深恶痛绝，但出于市场竞争的压力对其行为均采取了默许的态度。从消费者的角度来看，根据民航资源中国网在2002年3月9日～4月14日以“您购票时关心售票点是否合法吗？”为题所作的网页调查显示，投票的289人中只有44.14％的人选择“只去正规售票点”，选择“无所谓”、“从不关心”、“我不知道他们是否合法”的分别占22.84％、7.96％和29.07％，8表明大多数消费者尽管在购票时已尽其注意义务，仍然无法辨别售票点是否正规合法。根据以上特征分析，这种行为是较为典型的表见代理。
表见代理，是指因本人的行为足以使相对人相信行为人具有相应的代理权而与行为人进行民事法律行为，本人须对该行为人负授权人责任的代理。9从形式上看，表见代理具有有权代理的全部要件，相对人即使尽了充分注意的义务仍然无法知道代理人所进行的代理是超越代理权、没有代理权或者其代理权已经终止的行为；从法律效果上看，相对人能够证明自己已经尽了充分注意的义务仍然相信代理人的行为属于代理权限的，被代理人必须对由此产生的法律后果承担责任；法律规定表见代理的目的必须符合相对人是善意的且无过错这一要件。在机票销售市场上出现的这种表见代理，属于本人知道他人以其名义实施民事行为而不作否认表示的表见代理，其构成的客观要件表现为行为人（机票销售从业者）没有机票销售代理权，却有足以令相对人（消费者）相信其有代理权的客观情形；其构成的主观要件则表现为对相对人来说，其主观上应为善意且无过失，对被代理人（航空公司）来说，其主观上有过错，即对这些机票销售从业者的无权代理行为采取了一种默认、姑息的态度，虽然这种过错是出于无奈。表见代理成为目前半地下机票销售市场最主要的表现方式。
我国《合同法》第49条规定，“行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。” 《民法通则》第66条第1 款规定“……本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。”表见代理的直接法律后果在第三人（消费者）与被代理人（航空公司）之间产生法律关系，被代理人必须承受无权代理人（机票销售从业者）与第三人之间实施民事行为所设立的权利和义务，对善意第三人来说，视为与有权代理的后果相同。但是，表见代理本质上属于无权代理，与有权代理不同的是，被代理人向第三人承担法律责任后，在无权代理人和被代理人之间产生法律后果，如果因无权代理人的行为给被代理人造成损失，被代理人有权向无权代理人追偿。成立表见代理，被代理人向第三人承担法律责任，是为了维护社会交易安全和善意第三人的利益，不是为了保护无权代理人，不能因成立表见代理而认定无权代理人取得代理权，当然也不能免除无权代理人的责任，应运用过错责任原则，分清被代理人的无权代理人的责任。在被代理人无过错的情况下，无权代理人对损失的承担对于协调衡平当事人之间的利益具有重要意义。
机票销售市场上的表见代理的存在虽不合理但却不违法。从立法者的原意来看，机票销售市场中的表见代理应该是被禁止的，因为它的存在养肥了一个庞大的既得利益集团，压缩了正规代理人和直销点的生存空间，扰乱了机票销售市场秩序，培育了市场体制外循环，破坏了市场竞争的公平性，直接动摇了机票销售代理制度的基础，造成国有资产的大量流失。在“五部委、局通知”中，只是原则性地提出禁止非法销售机票，对此类表见代理行为既没有界定，亦没有禁止，不能不说是个遗憾。
行文至此，忽然想起一种叫?w寄生的寄生植物，当它在宿主身上从一个纤弱的生命成长壮大之时，便是那可怜的宿主寿终正寝之日。不禁不寒而栗。
解读三 第一桶金和“空壳化”
我国航空运输市场的法制建设在目前看来是严重滞后于市场发展的需求的。经过多年的努力，民航已经基本形成了比较完整的法律框架，法制建设取得很大成效，以《民用航空销售代理业管理规定》及细则等多部部门规章和其它一系列规范性法律文件为基础的机票销售市场法律体系也初步建立。但相对而言，在安全管理方面的法制建设进展比较快，门类也比较齐全，但在市场运行、市场监管等方面却严重滞后，有的还是空白。一些市场运行的关键问题，如市场进入和退出的规范、航线航班的配置、垄断价格和低价倾销的确定及处理、销售代理行为的规范等等，都没有明确的法规制约。同时，在执法监督、依法处罚的手段、力度上也存在不少问题。更为严重的是民航行政执法力量无论从数量还是质量上都极度滞后于机票销售市场的发展，更多的时候只是起协调作用，遑论其它职能的发挥。比如市场监管这一块，各级民航行政管理机关都有相应的常设执法机构和执法人员，令人非常尴尬的是仅从数量上来讲一个省全部的民航行政执法人员还没有一个中等规模菜市场的管理人员多，虽然同为市场，但是这两个市场无论从重要性还是规模相对比都是天壤之别。没有一支像样的执法队伍，民航的行业管理岂不成了“巧妇难为无米之炊”？
现有的机票销售市场法律体系由于时代的原因不可避免地打上了计划经济的烙印，随着社会主义市场经济的飞速发展，相对封闭的机票销售市场和灵活的市场机制越来越不能相安无事，原有法律体系不适应时代发展、与市场不配套的弊病日益凸显。这也是“五部委、局通知”出台的原因之一。例如，民航总局1997年颁布实行的《民用航空销售代理业管理规定实施细则》第7条禁止了含有个人股份的企业、含有航空运输企业股份的企业、外商独资企业和港、澳、台地区独资企业经营航空客货运输销售代理业务的权利，限制了中外合资、合作经营企业以及与港、澳、台地区合资、合作经营企业经营二类客货运输销售代理业务的权利，第九条限制了销售代理人在民用机场内设立营业场所，1993年8月5日颁布实行的《民用航空运输销售代理业管理规定》第16条对销售代理人设立分支机构或营业分点经营空运销售代理业务的行为给予了事实上的限制；销售代理许可本应是民航运输企业的自主经营权内容之一，现在却成为民航行政管理机关一项行政许可10；同时在《民用航空安全保卫条例》第36条中，对机票销售市场违规者的同一违法行为分别由民航主管部门和民航公安机关进行处罚，明显违反《行政处罚法》“一事不双罚”的原则；对于机票价格的确定，缺乏相应的公开程序和价格听证程序，易被误解为“暗箱操作”，引起社会公众的猜疑和非议……不一而足。我国已初步建立了有中国特色的社会主义市场经济，而我国加入WTO也近一年，民航业的改革和重组也在加紧进行，今年8月1日，新《外商投资民用航空业规定》已正式实行，从发展的眼光看，这些禁止或限制已无继续存在的基础和必要，改革现有的包括机票销售市场制度在内的民用航空运输市场制度的时机已经成熟。这就要求我们必须坚持为市场经济服务、为改革开放服务、为民航健康发展服务的指导思想，坚持与时俱进，把握时机，尽快进行法规清理，对不符合WTO基本规则和市场经济规律的民航法律法规和规范性法律文件及时立、改、废，进一步完善和发展机票销售市场法律体系。
现有机票销售市场法律体系中存在着空白点和灰色地带。例如现行的机票销售代理制度中，明文禁止越权代理、自己代理、双方代理、转代理和代理人的复任权，但是对表见代理语焉不详，没有明确规定是否违法；对于市场违法违规行为，只规定了民航行政管理部门的具体作为和管辖，但对民航行政管理部门的不作为应负的法律责任以及民航公安机关对包括机票销售市场在内的航空运输销售市场治安管理权和案件管辖权未作明确规定；在机票销售市场法律体系构成上重空防安全轻市场监管，重立法轻执法，重经济处罚轻行政、刑事处罚……灵敏的市场嗅觉让一批批的机票销售从业者“合理犯规”，大打擦边球，在机票销售市场上掘到了第一桶金，而这第一桶金的代价是国有资产的大量流失，大量宝贵的本应用于发展我国尚嫌幼稚的民航产业的资金沉淀在民航市场体系外，一定程度上造成民航全行业的失血性亏损。由于掘金者趋之若鹜，使得正规的销售代理人和直销点的生存局势日益严峻，原本就不算严密的机票销售市场法律体系被冲击得日益“空壳化”，逐步丧失了可操作性。在暗折机票盛行时期，某地就有“有心人”购买上百张暗折机票，然后持这些机票到售票处要求以票面金额退票，航空公司是“哑巴吃黄连，有苦说不出”，有关部门对此种恶意扰乱机票销售市场秩序的行为也是因为于法无据而无法处理。
事实上，就连“五部委、局通知”也存在“空壳化”的危险。比如新《刑法》删除了倒卖飞机票罪后，对非法经营机票销售业务是否适用《刑法》第225条第一款，目前还存在着争议，因为在这之前没有发现有现行有效的法律、行政法规明确表示民航销售代理许可证是“其它法律、行政法规规定的经营许可证或者批准文件”，机票是“法律、行政法规规定的专营、专卖物品或者其它限制买卖的物品”，“五部委、局通知”实际上已超越权限对《刑法》第225条第一款作了扩大解释，这些争议似乎必须通过司法解释加以明确，而这正是五部、委、局力所不能逮的；再比如由于工商行政管理机关和民航行政管理机关之间职能交叉重叠，对暗扣销售和非法销售机票行为的处理上存在权责纠缠不清的倾向，此次“五部委、局通知”仍然没有进一步廓清双方的分工。
解读四 必然的选择：法治+市场
陈晓宁同志认为，我国航空运价管理改革的最终目标是建立以市场为基础的企业定价、政府监控机制。一是企业是真正的市场主体，产权清晰，建立了以现代企业制度为核心的公司管理结构；二是航空运输市场集中度高，呈现寡头垄断结构，处于适度垄断状态；三是市场供求基本平衡；四是建立了配套灵活的、以税率和利率等经济杠杆为主体的市场调节机制；五是建立了比较完备的市场法规体系和监管机构，形成了良好的市场秩序特别是市场竞争规则11。航空运价管理的改革方向表明民航的市场化改革必须走开放民航市场，积极引入竞争的道路，同时我们也注意到于近日基本完成重组的六大民航集团与国外大公司相比规模仍较小，尚缺乏竞争力，因此，应注意扩大企业规模，但这种规模应通过市场做大，而不应是行政做大，其中关键问题还是引入竞争。8月1日，新《外商投资民用航空业规定》已正式实行，新规定对外商投资的导向政策更加完善，使中国民航业的对外开放领域和程度日趋扩大，同时进一步增强了外商投资中国民航业的吸引力。外商在对中国航空业的投资的瓶颈随着这项新的规定的出台正逐渐地被突破，外资投资的领域正在不断的拓宽，由单一低层次的经营范围向复合高层次的经营范围转变。外商增强了他们的发言权，甚至于外商可以担任高级的管理职务，由此，外商由消极的旁观者转变成积极的经营管理参与者12。市场主体多元化成为现实。而由来已久的民航管理体制的“瓶颈”，也必将随着改革开放的深入，被生机勃勃的市场所打破。多年的改革开放实践使人们形成了这样的共识，即现代市场经济的一个重要特征就是崇尚经济法治，把法律作为对经济运行实行宏观调控和微观调节的最主要手段，其他各种手段也都必须纳入法制的范围，并要求整个社会生活的法治化与之相适应。只有这样，才能确立一整套完备的市场规则，形成和维护高度规范化的市场秩序，保障市场机制的良性运行。所以，现代市场经济必然是法治经济。13市场必须在法制法规的轨道内运行，才能保证有序、公平的竞争。这充分表明机票销售市场法律体系的完善和健全是大势所趋。
以往机票销售市场的发展模式是政策主导型的，虽然政策与法治同属调整规范方式，但民航总局制订的政策仅代表自身的意志，效力也只及于民航内部，且其表现形式多为内部文件，缺乏系统性、公开性，主要依靠民航内部成员的忠诚和群众的信赖自觉实现，而在制订政策的过程中灵活性和变动性比较大，可操作性不稳定。有鉴于此，这种发展模式已经严重束缚了机票销售市场的发展壮大，必须进行变革。众所周知法治是一种事前调节，市场是一种事后调节，成熟的市场机制与良好的宏观调控机制都通过法律的整合作用而相契合、衔接，法律贯穿始终、深入到各个环节和领域，通过发挥其全方位的整合作用而实现法治的整体效应，从而使现代市场经济成为一种新型的、规范化、制度化了的市场经济。机票销售市场的发展必须有高质量、高效率的法律调整，必须把法的至上性、权威性原则贯彻到一切市场关系中去。在机票销售市场上法治和市场的联姻，作为一种新的发展模式，可以有效规范市场主体的经济行为，使所有市场主体都在同一个法治平台上公平竞争，保证在法治轨道上的市场经济运行机制的平稳运行，保证有限的机票销售市场资源通过市场方式进行有效的配置，实现效率和效益的统一。
加入WTO后，我国虽然没有就机票销售代理方面的商业存在做出开放承诺，只是在开放机票定座系统方面作了有保留的承诺，但可以预见的是，外资和具有丰富管理经验的国外企业必定会抢滩登陆、问鼎中原的。民航的发展和机票销售市场也会因此充满变数，面临着重新洗牌的局面。随着《行政许可法》的即将出台，民航运输销售代理许可制度因民航总局即将失去对销售代理许可的设定权而面临下课。皮之不存，毛焉附之，现行的代理许可证制度必将实现变革。由于民航重组将会形成适度竞争和适度垄断局面，必将使目前机票销售市场摆脱战国时代，走向有序发展的良性循环。机票销售的分销渠道呈现多元化、规模化、制度化发展，以全国总代理、区域代理等多层次代理体系为特点的新代理模式必将取代目前散点式的单一代理模式，特许经营、连锁经营、电子商务等多种营销方式也会粉墨登场，大型的、跨地区的甚至跨国的专业代理公司会挟其资金、管理等方面的优势迅速占领代理市场的大部分份额，通过市场方式完成对机票销售市场资源的整合和合理分布，形成规模化的集约型经济，并使这种市场经济有机融入到经济全球化当中。对机票销售市场的管理，民航行政管理机关将更多地让“看不见的手”发挥作用，市场主体的行业性自律组织的自我管理、自我约束、自我发展功能日渐突出，成为规范市场运作的主力军。一个在法治基础上的有序运行的机票销售市场必将诞生。
市场对法治的需求与法治对市场的积极作用，是市场结构与法的功能之间的互补和互动。市场化与法治化是相互促进、相互依赖的积极互动关系，法在满足市场经济要求的过程中，也被市场重塑着自身。在市场的催生下将要诞生一个完善的、充满活力的机票销售市场法律体系。这样的法律体系包括对市场主体、市场秩序、市场运行机制、市场准入制度、市场监管机制、市场宏观调控制度、市场执法等诸方面的合理规范。我们必须根据国家大政方针和民航发展的实际情况，参照世界贸易组织规则，建立起以“法治+市场”为主要内容的机票销售市场的新发展模式，“完成民航从计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，理顺行业结构，合理配置资源，提高竞争能力，使市场运行和竞争做到有法可依、有章可循，适应加入世贸组织后民航发展的需要”14。这样的法律体系可以促进机票销售市场秩序的形成和稳定发展，保护合法的市场竞争，保护和推动市场的开放、公正和公平，保障市场合法主体的地位和多样化利益，规范市场行为，为经济手段的充分发挥提供法律保障，促进民航体制改革的完善，减少改革的风险和代价。在这一完善可行的法律体系的基础上，一支专业化、知识化、革命化的相对稳定的市场执法队伍将是机票销售市场必不可少的法治保障和保驾护航的服务者、管理者，它的高效、严格、严肃的执法是机票销售市场法治环境进一步优化和净化、市场秩序长期有序的国家强制力保证。
结语 可持续发展
机票销售市场的资源是有限的，这决定了对资源的开发利用不能是粗放型的、掠夺式的开发利用，而是必须走一条可持续发展的路。我国的民航市场相对于其他发达国家还是有巨大的发展空间和潜力，具有广阔的发展前景。只有通过法治基础上的市场合理配置机票销售市场资源，才可以实现效益的最大化和国有资产的保值增值；也只有通过依机票销售市场实际而建立的法治环境与市场的互动，才使社会正义和公平的实现成为可能。2002年是“十五”计划的第二年，民航体制改革也进入实质性阶段，在确保航空安全的前提下，以经济效益为中心，以改革为动力，积极发展民航事业，国家将继续采取积极的财政政策，进一步扩大国内需求，促进国民经济增长。我国申办奥运成功，加入世贸组织，日渐成熟的假日经济，加之教育、信息、服务等居民消费的增长点将逐步活跃，这些将有力地推动航空运输市场需求的增长。15我们有理由相信，机票销售市场乃至民航事业在依法整治后，必将遵循“法治+市场”的全新模式实现市场秩序的好转。但我们更应该清醒地认识到，机票销售市场秩序的好转不会一蹴而就，而是一个长期依法治理的过程。我们必须摒弃“毕其功于一役”的急功近利的想法，坚持脚踏实地，与时俱进，在观念和体制上大胆创新，使机票销售市场驶入可持续发展的快车道，迎来新的发展机遇，带动和促进民航改革发展。
作者地址：民航海口美兰机场公安分局刑警大队 邮编：571126
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* 作者系民航海口美兰机场公安分局刑警大队民警。
1 南京记者张婧在2002年4月4日在新浪网上发表的“同一航班竟有20种价码 机票打折怎一个‘乱’字了得”一文，揭露了南京机票乱打折的情形，而这仅仅只是露出水面的冰山之一角而已，机票销售市场的混乱状况远比该文所披露的情况严重的多。转引 自http://finance.sina.com.cn 2002年04月04日 11:01 人民网-江南时报；机票销售市场的混乱也使航空公司深受其苦，据2001年07月10日09:56:35 东方网题为“六公司上书民航总局要求机票明折明扣”（郑红）的消息，2001年七月山航、上航、深航、川航、武航、邮航等六家航空公司联手上书民航总局，控诉由于一些大的航空公司通过大幅度提高销售代理人扣率等办法推行低价策略，加上暑期优惠折扣等，在机票销售的黄金季节，机票实际价格竟普遍比原价便宜近一半，面对大公司的高折扣，中小航空公司处境尴尬：跟进就要牺牲收益，维持相对高价又会影响客源，进退两难。关于这样的报道，信手拈来比比皆是；
